wp9358-2016 & connected-J.doc

AGK

IN THE HIGH COURT OF JUDICATURE AT BOMBAY

CIVIL APPELLATE JURISDICTION

WRIT PETITION NO.9358 OF 2016

WITH

WRIT PETITION NO.9360 OF 2016

WITH

WRIT PETITION NO.9361 OF 2026

Atul Enterprises, through it’s

Partner Atul N. Patel …  Petitioner

Vs.

1.State of Maharashtra

2.The Deputy Collector of Stamps …  Respondents

WITH

WRIT PETITION NO.9359 OF 2016

Montal Investment, through it’s

Partner Atul N. Patel …  Petitioner

Vs.

1.State of Maharashtra

2.The Deputy Collector of Stamps …  Respondents

Mr.   Aspi   Chinoy,   Senior   Advocate   with   Mr.   Vibhav 

Krishna i/by Juris Consillis for the Petitioner.

Mr. Vineet B. Naik, Special Senior Advocate with Mr. 

Miheer S. Jayakar and Mr. S.H. Kankal, AGP with Mr. 

Y.D. Patil, AGP for the Respondents-State.

CORAM :AMIT BORKAR, J.

RESERVED ON :SEPTEMBER 28, 2026

PRONOUNCED ON:OCTOBER 5, 2026

1

ATUL

GANESH

KULKARNI

Digitally signed by

ATUL GANESH

KULKARNI

Date: 2026.10.05

11:26:46 +0530

wp9358-2016 & connected-J.doc

JUDGMENT:

1.Since the facts and issues involved in all the four Writ 

Petitions are similar, all the four Petitions are being considered and 

decided by this common judgment. For convenience, the facts of 

Writ Petition No. 9358 of 2016 are being referred to.

2.The present Writ Petitions have been filed under Articles 226 

and  227  of  the Constitution  of India.  By these  Petitions, the 

Petitioners have challenged the legality, validity, and propriety of 

the impugned order dated 3 March 2016 passed by Respondent 

No.2. According to the Petitioners, the facts which have resulted in 

filing the present Writ Petitions are as follows. The Petitioners are 

a partnership firm and are the owners of the land bearing Plot No. 

D-40, Laxmi Industrial Estate, Village Pahadi, Goregaon, Taluka 

Borivali. Respondent No.1 is the State of Maharashtra through the 

Collector  of   Stamps,  Borivali.   Respondent   No.2  is   the   Deputy 

Controller of Stamps, Maharashtra State. The said property was 

declared to be a slum under Section 4(1) of the Maharashtra Slum 

Areas (Improvement, Clearance, and Redevelopment) Act, 1971, 

by a notification published on 31 October 1977. The declaration 

was made on the ground that the property had been encroached 

upon and was occupied by hutments. The Petitioners had entered 

into Development-cum-Sale Agreements dated 9 December 1985 

with   different   members   of   the   Kawa   Family.   Under   these 

Agreements,   in   consideration   of   an   aggregate   amount   of 

Rs.5,01,620/- paid and payable thereunder, the Petitioners were 

given development-cum-sale rights in respect of five plots of land 

situated   at   Village   Pahadi,   Goregaon,   forming   part   of   Laxmi 

2

wp9358-2016 & connected-J.doc

Industrial Estate, D-40. The total area of the said plots was about 

8404.5 square metres. Clause 3 of the said Development-cum-Sale 

Agreements recorded that the Agreements were entered into on an 

"as  is where is  basis" and were  subject  to the occupation  of 

unauthorized occupants. At the relevant time, and until 1990, 

although   the   aggregate   value   of   the   Development-cum-Sale 

Agreements was Rs.5,01,620/-, the stamp duty payable on the said 

Agreements was only Rs.40,000/-.

3.On   7   January   1986,   the   owners   executed   a   Power   of 

Attorney in favour of the Petitioners. There are 280 tenants on the 

said property. The property is affected by several development 

restrictions, reservations and slum tenements. According to the 

Petitioners, approximately 4632.5 square metres of the property 

falls within CRZ-I and approximately 3771.98 square metres falls 

within CRZ-II. Further, approximately 8254.75 square metres is 

affected   by   RG   reservation   and   approximately   149.73   square 

metres is affected by road reservation. The property is stated to be 

covered by forest area. The Petitioners claim that they have been 

in possession of the property since 1985 and have regularly paid 

the municipal taxes. On 18 May 1996, the Slum Rehabilitation 

Authority issued a Letter of Intent in respect of the property. The 

SRA approved the plans under No. SRS/DY/CE/257/P/S/PL/AP 

dated 24 March 1998. An Intimation of Disapproval was issued on 

24 March 1998 and a Commencement Certificate was issued on 2 

April 1998. However, under the Coastal Zone Management Plan 

published on 19 January 2000, about 50% of the property was 

shown as falling in CRZ-I and the remaining 50% in CRZ-II. 

3

wp9358-2016 & connected-J.doc

According to the Petitioners, development of the property was not 

permitted. This position was recorded by the Petitioners' Architect 

in the letter dated 19 April 2010 addressed to the SRA. For these 

reasons,   according   to  the   Petitioners,   the   development   of   the 

property could not proceed, although the IOD and Commencement 

Certificate were regularly revalidated. On 25 April 2012, one R. B. 

Singh, who was the original Complainant, had been appointed by 

the Petitioners as a Consultant for the development of the said 

project. A Power of Attorney dated 24 May 2002 was stated to 

have   been   executed   in   favour   of   the   said   Consultant.   The 

Petitioners subsequently lodged a Police Complaint dated 25 April 

2012   against   the   said   Ram   Badan   Singh.   An   M.E.C.R.   was 

registered on 4 February 2014 by the MIDC Police Station. In the 

year  2012,   the   SRA  required   the   Petitioners   to  establish   and 

complete their title in respect of the said lands. The Petitioners 

state that they were required to do so only in respect of those 

lands in which they had acquired Development-cum-Sale rights 

under   the   Agreements   of   1985   and   of   which   they   were   in 

possession.   For   this   purpose,   the   Petitioners   prepared   four 

engrossed Conveyances. The Development-cum-Sale Agreements 

of 1985 and the Power of Attorney of 1986 were annexed to the 

said   Conveyances.   The   Petitioners,   by   two   separate   letters, 

appointed Hemal Muni and Yunis J. Shroff as Consultants for 

registration of the documents and for adjudication of the stamp 

duty. The Petitioners executed two duly registered General Powers 

of Attorney, both dated 7 May 2012, in their favour. The said 

Consultants arranged for the Conveyances to be adjudicated by the 

4

wp9358-2016 & connected-J.doc

Collector of Stamps, Borivali. The Collector of Stamps certified 

under Section 32 of the Stamp Act that the Conveyances required 

payment of stamp duty of Rs.40,000/-, taking into account the 

aggregate original value of Rs.8,00,000/-, under Article 25(b) of 

the Stamp Act. The Petitioners paid stamp duty of Rs.40,000/-. 

The Conveyances dated 10 July 2012 were executed and duly 

registered.   Subsequently,   on   17   July   2012,   the   Maharashtra 

Pollution Control Board published a Public Notice regarding an 

environmental public hearing for development of the slum plot. 

The said public hearing was held on 16 August 2012 and was 

video recorded.

4.The   Petitioners   received   a   Show   Cause   Notice   dated   4 

September   2013   from   the   Chief   Controlling   Authority   and 

Inspector General of Registration, Pune, who is Respondent No.2. 

It was alleged that proper stamp duty had not been paid on the 

Conveyances. According to the said notice, the market value of the 

property was Rs.56,20,76,500/- and the stamp duty payable was 

Rs.2,01,03,825/-. It was alleged that there was a deficit or short 

levy   of   stamp   duty   of   Rs.2,00,63,825/-.   By   order   dated   10 

February 2014, the Inspector General of Registration, inter alia, 

held that there was a deficit or short levy of stamp duty amounting 

to Rs.2,00,63,825/-.

5.The   Petitioners   challenged   the   said   order   by   filing   Writ 

Petition Nos. 2897 of 2014, 2898 of 2014, 2907 of 2014 and 2908 

of 2014. By a common order dated 3 April 2014, this Court set 

aside the order dated 10 February 2014 and directed the Collector 

of   Stamps,   Borivali,   to   consider   the   representation   of   the 

5

wp9358-2016 & connected-J.doc

Petitioners in accordance with law. Pursuant to the said order 

dated 3 April 2014, the Petitioners, on 22 May 2014, deposited an 

amount of Rs.1,50,00,000/- with the Collector of Stamps, Borivali 

and forwarded the receipt evidencing such deposit. Thereafter, by 

their letter  dated  9 June  2014 addressed to  the  Collector of 

Stamps, Borivali, the Petitioners requested the authorities to obtain 

confirmation from the City Survey Office, Borivali. According to 

the Petitioners, the actual boundary of the plot was required to be 

finally   determined   before   the   area   falling   under   various 

reservations and restrictions could be ascertained. The Petitioners 

stated that only could the areas falling under RG reservation, 

forest area, CRZ-I, CRZ-II, slum area and other restrictions be 

determined for the purpose of calculating the market value. By 

their letter dated 30 June 2014 addressed to the Collector of 

Stamps,   Borivali,   the   Petitioners   submitted   a   tentative   chart 

showing the areas affected by RG reservation, CRZ-I, CRZ-II, road 

reservation   and   other   restrictions.   They   requested   that   the 

reservations be actually verified. The Petitioners contended that no 

FSI was available on the property and, therefore, according to 

them, the value of the property was nil and no stamp duty was 

payable. They stated that in the CRZ-II portion falling within the 

residential zone, if the plot was vacant, FSI was required to be 

taken at 1, whereas where there was encroachment, no FSI was 

available   for   development   after   giving   the   basic   FSI   to   the 

encroacher. Thereafter, by a letter dated 9 July 2014 addressed to 

the Collector of Stamps, Borivali, the Petitioners reiterated that the 

earlier chart had been prepared on the basis of the tentative City 

6

wp9358-2016 & connected-J.doc

Survey boundary superimposed on the physical possession of the 

site. According to them, actual verification could be carried out 

only after the City Survey boundary was finally determined. The 

Petitioners informed the authorities that Appeal No.6070 of 2014 

concerning the survey of the property was pending before the 

Ministry of Revenue, Government of Maharashtra.

6.On 23 July 2014, representatives of the City Survey Office 

were   scheduled   to   visit   the   property   for   a   site   inspection. 

According to the Petitioners, the visit was cancelled because of 

continuous heavy rain. Thereafter, on 8 August 2014, the City 

Survey   Officer   along   with   his   staff   visited   the   property.   The 

Petitioners contend that no actual survey was carried out and no 

survey report was prepared. They state that, even thereafter, they 

were not supplied with any purported survey report prepared by 

the City Survey Officer. In the meantime, on 9 October 2014, the 

Collector of Stamps, Borivali, passed an order determining the 

stamp duty at Rs.1,44,11,275/-. After giving credit for the stamp 

duty of Rs.40,000/- paid, the Collector determined the balance 

stamp duty payable at Rs.1,43,71,275/-.

7.The Petitioners, through their Advocates' letter dated 28 

October   2014   addressed   to   the   Collector   of   Stamps,   Bombay, 

requested, inter alia, for a copy of the survey report and for details 

regarding demarcation of the property boundary and calculation of 

the areas affected by slum reservation, mangroves, CRZ-I and CRZ-

II. On 1 December 2014, the Petitioners filed four Appeals before 

the Deputy Controller of Stamps challenging the order dated 9 

October 2014 insofar as it related to the respective plots. The 

7

wp9358-2016 & connected-J.doc

Deputy Controller of Stamps, by the impugned order dated 3 

March 2016, upheld the order passed by the Collector of Stamps 

and directed the Petitioners to pay the balance stamp duty of 

Rs.1,43,71,275/-. It is this order which has been challenged by the 

Petitioners in the present Writ Petitions.

8.Mr.   Chinoy,   learned   Senior   Advocate   appearing   for   the 

Petitioners, submits that the four Petitions arise out of similar facts 

and raise common questions relating to the applicability of Section 

4 of the Maharashtra Stamp Act, 1958, the determination of the 

true market value of the properties and the manner in which the 

Stamp Authorities have proceeded with such determination. He 

makes the following common submissions, with the necessary 

factual differences relating to the respective properties.

9.In Writ Petition No.9358 of 2016, the Petitioners had entered 

into a Development-cum-Sale Agreement dated 9 December 1985 

with the members of the Kawa Family, being the owners of Plot 

No.D-40, Laxmi Industrial Estate, situated at Pahadi, Goregaon, 

Taluka Borivali, admeasuring 8041.48 square metres, equivalent to 

9619 square yards. Under the said Agreement, the owners had 

irrevocably   agreed   to   grant   to   the   Petitioners   the   right  of 

development-cum-sale “of the land described in the Schedule”. 

Possession of the property was handed over to the Petitioners. The 

Petitioners were required to pay the taxes and other outgoings 

relating   to  the  property   and  a   Power  of   Attorney   was  to  be 

executed in their favour for completing the transaction.

8

wp9358-2016 & connected-J.doc

10.In Writ Petition No.9359 of 2016, the Petitioners had entered 

into an Agreement for Sale dated 28 March 1996 in respect of Plot 

No.D-34, Laxmi Industrial Estate, situated at Pahadi, Goregaon, 

Taluka Borivali, admeasuring 4041 square metres, equivalent to 

4833.5 square yards. Under the said Agreement, possession of the 

property was handed over to the Petitioners. The Petitioners made 

payments   to   the   owner,   including   the   payment   evidenced   by 

receipt dated 5 February 1996. A Power of Attorney dated 28 

March 1996 was executed in favour of the Petitioners or their 

nominees.   The   Petitioners   were   brought   on   the   municipal 

assessment records and have been paying the municipal taxes.

11.In Writ Petition No.9360 of 2016, the Petitioners had entered 

into Development-cum-Sale Agreements dated 9 December 1985 

in respect of Plot Nos.37, 38, 39, 39A, 41, 44, 45 and 46, Laxmi 

Industrial Estate, Pahadi, Goregaon, Taluka Borivali. The aggregate 

area of the plots was stated to be 37084 square metres, equivalent 

to   44338   square   yards.   Possession   was   handed   over   to   the 

Petitioners   under   the   said   Agreements.   The   Petitioners  were 

responsible for payment of taxes and other outgoings and Powers 

of Attorney were executed in their favour for completing the 

transactions.

12.In Writ Petition No.9361 of 2016, the Petitioners had entered 

into a Development-cum-Sale Agreement dated 9 December 1985 

in respect of Plot No.D-36 admeasuring 5481 square metres, stated 

to be equivalent to 5612 square metres as per the property card, 

and Plot No.D-42 admeasuring 5411 square metres, stated to be 

equivalent to 5401 square metres as per the property card. The 

9

wp9358-2016 & connected-J.doc

properties form part of Laxmi Industrial Estate, Pahadi, Goregaon, 

Taluka Borivali. Possession was handed over to the Petitioners 

under the said Agreement and the Petitioners were liable to pay 

the taxes and other outgoings.

13.The Petitioners submit that, in all four cases, substantial 

amounts were paid pursuant to the original agreements. In the 

cases arising from the Development-cum-Sale Agreements of 9 

December 1985, payments were made against receipts dated 9 

December 1985, 20 January 1987 and February 1988. Powers of 

Attorney were executed by the owners in favour of the Petitioners 

or   their   nominees   on   7   January   1986.   The   Petitioners   were 

brought   on   the   municipal   assessment   records   and   have   been 

paying the municipal taxes in respect of the properties.

14.The   Petitioners   submit   that,  in  the  year  2012,  the  SRA 

Authorities required them to complete and establish their title 

before their proposals for redevelopment of the slum properties 

could   be   considered.   For   that   purpose,   substituted   Powers  of 

Attorney dated 1 February 2012 were executed, referring to the 

original   Development-cum-Sale   Agreements   and   the   properties 

covered   by   them.   In   the   case   of   Plot   No.D-34,   the   original 

Agreement  for  Sale   dated   28  March   1996   and   the   Power  of 

Attorney dated 28 March 1996 formed the basis of the subsequent 

transaction. It is submitted that the Conveyances dated 10 July 

2012   were   executed   only   for  the   purpose   of   completing   and 

perfecting the Petitioners' title under the earlier transactions. The 

Conveyances did not represent a fresh sale of the properties in the 

year 2012. They were executed in continuation of the earlier 

10

wp9358-2016 & connected-J.doc

transactions under which possession had been handed over and 

consideration   had   been   paid.   The   Petitioners   submit   that   the 

Conveyances dated 10 July 2012 annexed the relevant earlier 

documents. These include the Development-cum-Sale Agreements 

dated 9 December 1985, the Agreement for Sale dated 28 March 

1996, the relevant payment receipts, the Powers of Attorney dated 

7 January 1986 or 28 March 1996, as the case may be, the 

substituted Powers of Attorney dated 1 February 2012 and the 

municipal   assessment   records.   The   documents   establish   the 

connection between the earlier transaction and the subsequent 

Conveyances.

15.Before the Collector of Stamps, the Petitioners submitted that 

the Conveyances dated 10 July 2012 were executed to complete 

the earlier transactions and to perfect their title. Since possession 

had   been   delivered   under   the   earlier   agreements   and   the 

Petitioners had been paying the municipal taxes from that time, 

the   subsequent   Conveyances   could   not   be   treated   as   fresh 

transactions of sale taking place in 2012 and subjected to stamp 

duty on the market value prevailing in 2012. The Collector of 

Stamps, however, rejected the said contention on the ground that 

the earlier agreements were not referred to in the body of the 

Conveyances and were allegedly not annexed to them. In the case 

of Writ Petition No.9358 of 2016, the Collector recorded at page 

56 as follows:

“The said agreement is not annexed to the conveyance

 and is 

an unregistered document and there is no reference of this 

Agreement in the Conveyance. As per clause 28 of Mah 

11

wp9358-2016 & connected-J.doc

Stamps Act the factors affecting the chargeability of stamp 

duty are to be mentioned in the document. In this context 

there is no relation between the Dev cum sale agreement and 

Deed of Conveyance

 and the benefit of date of execution of 

the Development cum Sale Agreement cannot be provided 

for deciding the market value of the property

”

16.Similar findings were recorded by the Collector in the other 

Petitions. In Writ Petition No.9359 of 2016, the Collector recorded 

at page 52 that the Agreement for Sale was not annexed to the 

Conveyance and was an unregistered document, and that there 

was   no   reference   to   the   Agreement   in   the   Conveyance.   The 

Collector held that there was no relation between the Agreement 

for Sale and the Deed of Conveyance and that the date of the 

earlier   Agreement   could   not   be   taken   into   consideration  for 

determining the market value.

17.In Writ Petition No.9360 of 2016, a similar finding was 

recorded at pages 62 and 63. In Writ Petition No.9361 of 2016, the 

Collector recorded the same reasoning at page 57. The Petitioners 

submit that these findings disclose an error apparent on the face of 

the record because the earlier agreements and the other relevant 

documents were in fact annexed to the respective Conveyances 

and showed that the Conveyances related to the same properties 

and the same transactions which had commenced under the earlier 

agreements.

18.The Petitioners submit that the mere fact that the earlier 

instruments were not referred to in the body of the subsequent 

Conveyances cannot determine the applicability of Section 4 of the 

Act. Section 4 is concerned with a transaction which has been 

12

wp9358-2016 & connected-J.doc

completed through more than one instrument. The question is 

whether the different instruments were in fact used for completing 

one transaction.

19.The Petitioners place reliance upon the judgment of this 

Court dated 20 August 2026 in Writ Petition No.13655 of 2017, 

Kumar Housing Corporation vs. The State of Maharashtra & Ors. 

According to the Petitioners, the said judgment settles the manner 

in which Section 4 is required to be applied where more than one 

instrument has been used for completing one transaction. It is 

submitted   that,   as   held   in  

Kumar   Housing   Corporation,   for 

applying Section 4, “what is required to be seen is whether several 

instruments were in fact used for completing one transaction of 

sale, development agreement, lease, mortgage, or settlement”. The 

Petitioners submit that it is not necessary that the subsequent 

Conveyance must refer in its body to every earlier instrument 

forming part of the same transaction. What is necessary is to 

examine the documents as a whole and determine whether the 

earlier   agreement   and   the   subsequent   Conveyance   were 

instruments used for completing the same transaction concerning 

the same property.

20.In   the   present   cases,   the   earlier   agreements   and   the 

subsequent Conveyances  relate  to the same parties, the same 

properties and the same underlying transactions. Possession had 

been delivered under the earlier agreements. Consideration had 

been   paid   pursuant   thereto.   Powers   of   Attorney   had   been 

executed. The Petitioners had been brought on the municipal 

assessment records and had been paying municipal taxes. The 

13

wp9358-2016 & connected-J.doc

subsequent   Conveyances   were   executed   only   when   the   SRA 

Authorities required the Petitioners to complete their title before 

considering the redevelopment proposals.

21.The   Petitioners   submit   that   these   circumstances,   when 

considered together, establish that the Conveyances dated 10 July 

2012 were part of the same transactions which had commenced 

under the earlier agreements. The transactions must be considered 

as a whole. The subsequent Conveyances cannot be treated as 

independent and fresh sales merely because they were executed in 

2012.

22.The  Petitioners  submit  that the Respondents have relied 

upon Section 28 of the Act and upon the judgment of this Court 

dated 18 March 2025 in Writ Petition No.6537 of 2017,

 Praman 

Infrastructure P. Ltd. vs. The State of Maharashtra & Ors

. The said 

judgment is relied upon for the proposition that an annexure, “if 

explicitly referenced in the sale deed”, may be treated as forming 

part of the instrument for the purposes of stamp duty assessment. 

According to the Petitioners, the reliance upon Section 28 and the 

decision in 

Praman Infrastructure is misplaced in the present case. 

The question here is not merely whether an annexure can be 

treated as part of an individual instrument for the purpose of 

Section 28. The issue is whether several instruments formed part 

of one transaction for the purpose of Section 4 of the Act.

23.The Petitioners submit that the two provisions operate in 

different fields. The requirement under Section 28 concerning the 

contents of an instrument cannot be applied in such a manner as 

14

wp9358-2016 & connected-J.doc

to defeat the separate statutory scheme under Section 4, where the 

transaction   has   been   completed   through   more   than   one 

instrument. The Petitioners submit that the test laid down in 

Kumar Housing Corporation is the appropriate test. The Court is 

required   to   examine   whether   the   earlier   agreement   and   the 

subsequent   Conveyance   were   in   fact   instruments   used   for 

completing one transaction. That question has to be answered by 

considering the documents and the whole transaction together.

24.Applying that test to the present cases, the Petitioners submit 

that the Development-cum-Sale Agreements dated 9 December 

1985 and the Conveyances dated 10 July 2012 in Writ Petition 

Nos.9358, 9360 and 9361 of 2016 relate to the same properties 

and the same transactions. Similarly, the Agreement for Sale dated 

28 March 1996 and the Conveyance dated 10 July 2012 in Writ 

Petition No.9359 of 2016 relate to the same property and the same 

transaction.   The   Petitioners   submit   that   Section   4   of   the   Act 

applies   to   all   four   cases.   The   stamp   duty   liability   cannot   be 

determined by treating the Conveyances dated 10 July 2012 as 

fresh   transactions   of   sale   and   by   applying   the   market   value 

prevailing in 2012.

25.The Petitioners raise a separate challenge to the manner in 

which the market value of the properties has been determined. It is 

submitted that the Stamp Authorities have proceeded on the basis 

of the Ready Reckoner or Annual Statement of Rates, despite the 

admitted physical, statutory and development restrictions affecting 

the   properties.   The   Petitioners   submit   that   the   properties   are 

affected, in varying degrees, by CRZ-I and CRZ-II restrictions, 

15

wp9358-2016 & connected-J.doc

mangroves, RG and road reservations, slum occupation and other 

restrictions on development. These restrictions affect the actual 

use and development potential of the properties and have a direct 

bearing on their true market value. According to the Petitioners, 

the Ready Reckoner is only a guideline. It cannot replace the 

statutory duty of the Collector to determine the true market value 

of the property on the basis of all relevant circumstances. Reliance 

is placed upon the Division Bench judgment of this Court in 

Prasadnagar   Co-operative   Housing   Society   Ltd.   v.   State   of 

Maharashtra, 

2005 (2) Mh.L.J. 310. The Petitioners submit that 

the said judgment makes it that Ready Reckoner rates are merely 

guidelines and constitute only a prima facie indication of value. 

They cannot be treated as conclusive for determining the true 

market   value.  The   Petitioners   submit   that,   at   paragraph   8  of 

Prasadnagar Co-operative Housing Society Ltd., the Division Bench 

considered the judgment of the Supreme Court in 

R. Sai Bharathi 

v. J. Jayalalitha, 

(2004) 2 SCC 9, and reiterated that a guideline 

value is not final but is only a prima facie rate. At paragraphs 10 

and 11, the Division Bench directed that the Ready Reckoner 

should be treated only as a guideline and as a declaration of prima 

facie market value, and “nothing more”.

26.The Petitioners submit that the above principle has direct 

application to the present cases. The record discloses that the 

properties   are   subject   to   substantial   restrictions   on   their 

development and use. In such circumstances, the Collector was 

required to examine the actual effect of those restrictions before 

determining the true market value.

16

wp9358-2016 & connected-J.doc

27.In Writ Petition No.9358 of 2016, the Petitioners point out 

that the Collector's order records that approximately 2300 square 

metres   were   affected   by   mangroves   and   records   that   “no 

construction or use is permissible in the Mangrove area”. Despite 

this finding, the said portion was valued at 50% of the Ready 

Reckoner rate. The Petitioners submit that such an approach does 

not amount to a determination of the true market value of the 

affected land.

28.In Writ Petition No.9359 of 2016, the Petitioners submit that 

the property is affected by CRZ-I and other restrictions. According 

to the Petitioners, the entire area falls under CRZ-I. Despite the 

restriction on development, the Collector proceeded to value the 

property   at   85%   of   the   Ready   Reckoner   rate,   resulting   in   a 

valuation of approximately Rs.15.44 crore.

29.In   Writ   Petition   No.9360   of   2016,   the   Collector's   order 

records that approximately 3600 square metres in Plot No.D-44 

and  approximately  2400  square  metres   in  Plot  No.D-45  were 

affected   by   mangroves.   The   Collector   recorded   that   “no 

construction   or   use   is   permissible   in   the   Mangrove   area”. 

Nevertheless, the affected portions were valued at 50% of the 

Ready Reckoner rate, resulting in a valuation of approximately 

Rs.8.59 crore for Plot No.D-44 and Rs.13.11 crore for Plot No.D-

45.

30.In   Writ   Petition   No.9361   of   2016,   the   Collector's   order 

records that approximately 2000 square metres in Plot No.D-42 

were affected by mangroves and that “no construction or use is 

17

wp9358-2016 & connected-J.doc

permissible   in   the   Mangrove   area”.   The   said   portion   was 

nevertheless valued at 50% of the Ready Reckoner rate, resulting 

in   a   valuation   of   approximately   Rs.5.62   crore.   Similarly, 

approximately 1200 square metres in Plot No.D-36 were stated to 

be affected by mangroves and the same was valued at 50% of the 

Ready Reckoner rate, resulting in a valuation of approximately 

Rs.3.37 crore.

31.The   Petitioners   submit   that   the   Maharashtra   Stamp 

(Determination of True Market Value of Property) Rules require 

the Collector to consider the nature of the land, the construction, 

the location and the situational advantages or disadvantages of the 

property while determining its true market value. It is submitted 

that Rule 6 requires the Collector, after giving an opportunity of 

hearing, to consider the objections raised by the parties and the 

relevant factors and evidence before determining the true market 

value. The Ready Reckoner may provide a starting point for the 

exercise, but it cannot take the place of the statutory adjudication 

required to be undertaken by the Collector. The Petitioners submit 

that the mechanical application of a fixed percentage of the Ready 

Reckoner rate to land which is incapable of development or use is 

contrary to the statutory requirement of determining the true 

market value. Where the Collector records that no construction or 

use is permissible on a portion of the property, the same cannot be 

valued   merely   by   applying   a   fixed   percentage   of   the   Ready 

Reckoner   rate   without   examining   the   actual   value   of   such 

restricted   land.   The   Petitioners   submit   that   land   affected   by 

mangroves or CRZ-I, where the applicable restrictions prevent 

18

wp9358-2016 & connected-J.doc

construction or use, requires a separate and proper assessment. It 

cannot be assigned a substantial value by applying a percentage of 

the Ready Reckoner rate.

32.The   Petitioners   challenge   the   impugned   orders   on   the 

ground   of   violation   of   the   principles   of   natural   justice.   It   is 

submitted that the earlier order of this Court dated 3 April 2014 

required a fresh adjudication by the Collector of Stamps. According 

to the Petitioners, where a quasi-judicial authority relies upon a 

site   inspection   report,   survey   report,   technical   material  or 

valuation material which is adverse to the affected party, the 

affected party must be given the material relied upon and a 

meaningful opportunity to deal with it. A mere opportunity to 

remain present before the authority is not sufficient if material 

adverse to the party is relied upon without disclosing the same. 

The   Petitioners   submit   that   they   requested   the   authorities   to 

furnish the survey material, demarcation of the property, details of 

the areas affected by CRZ restrictions, reservations, mangroves and 

other restrictions, and the basis on which the developable area had 

been   determined.   It   is   submitted   that,   where   the   valuation 

depends upon the physical boundaries of the plots and the extent 

of   land   affected   by   various   restrictions,   the   survey,   and 

demarcation material is relevant to the determination of market 

value.   The   Petitioners   ought   to   have   been   given   an   effective 

opportunity to examine and contest such material before it was 

relied   upon   for   determining   their   stamp   duty   liability.  The 

Petitioners submit that to the extent the impugned orders rely 

upon survey reports, site inspection material, technical calculations 

19

wp9358-2016 & connected-J.doc

or   other   valuation   material   which   was   not   furnished   to   the 

Petitioners,   the   procedure   adopted   by   the   authorities   did   not 

provide a fair and effective opportunity of hearing.

33.The Petitioners submit that the impugned orders suffer from 

two   fundamental   errors.   First,   the   authorities   have   failed   to 

consider the earlier agreements and the subsequent Conveyances 

as   instruments   forming   part   of   the   same   transaction   for   the 

purpose of Section 4 of the Act. Second, while determining the 

market value, the authorities have proceeded mechanically on the 

basis of the Ready Reckoner without determining the effect of the 

admitted restrictions on the actual use and development potential 

of the properties. The Petitioners submit that the impugned orders, 

insofar as they determine the stamp duty on the basis of the 2012 

market   value   and   the   valuation   methodology   adopted   by   the 

authorities,   cannot   be   sustained   and   require   interference   in 

exercise of the jurisdiction of this Court under Articles 226 and 

227 of the Constitution of India.

34.Mr.   Vineet   Naik,   learned   Senior   Advocate   appearing   for 

Respondent No.2, submits that the present Petitions challenge the 

orders dated 3 March 2016 passed by Respondent No.2, whereby 

the Appeals filed by the Petitioners under Section 32B of the 

Maharashtra Stamp Act were rejected. By the impugned orders, 

the   orders  dated   9   October  2014   passed   by   the   Collector   of 

Stamps, District Borivali, under Section 31 read with Sections 

32A(4) and (5) and Section 53A of the Maharashtra Stamp Act, 

were upheld. The Petitioners were held liable to pay the stamp 

duty determined on the respective registered deeds. The relevant 

20

wp9358-2016 & connected-J.doc

details of the properties, documents, consideration and stamp duty 

are set out below for convenience.

35.Description of the properties and impounded documents

Petition 

No.

Subject Plot

Registered 

Document 

No.

Consideration 

shown / 

Stamp Duty 

paid

Market Value / 

Stamp Duty 

leviable

9358/2

016

D-40, 

admeasuring 

8,404.5 sq. 

mtrs.

Document 

No. 5379 

dated 10 

July 2012

Consideration: 

Rs.8 Lakhs; 

Stamp Duty 

paid: 

Rs.40,000/-

Market Value: 

Rs.56,20,76,50

0/-; Stamp 

Duty leviable: 

Rs.2,81,03,825

/-

9359/2

016

D-34, 

admeasuring 

4,141.39 sq. 

mtrs.

Document 

No. 5377 

dated 10 

July 2012

Consideration: 

Rs.35 Lakhs; 

Stamp Duty 

paid: 

Rs.1,75,000/-

Market Value: 

Rs.27,02,80,00

0/-; Stamp 

Duty leviable: 

Rs.1,35,14,000

/-

9360/2

016

D-37, D-38, D-

39, D-39/A, D-

41, D-44, D-45 

and D-46, total 

approximately 

37,086 sq. 

mtrs.

Document 

No. 5380 

dated 10 

July 2012

Consideration: 

Rs.30 Lakhs; 

Stamp Duty 

paid: 

Rs.1,70,000/-

Market Value: 

approximately 

Rs.248.5 

Crores; Stamp 

Duty leviable: 

Rs.12,42,97,25

0/-

9361/2

016

D-36, 

admeasuring 

5,481.65 sq. 

mtrs., and D-

42, 

admeasuring 

5,411.59 sq. 

mtrs., total 

10,893.24 sq. 

mtrs.

Document 

No. 5378 

dated 10 

July 2012

Consideration: 

Rs.12 Lakhs; 

Stamp Duty 

paid: 

Rs.60,000/-

Market Value: 

Rs.73,72,82,50

0/-; Stamp 

Duty leviable: 

Rs.3,68,64,125

/-

21

wp9358-2016 & connected-J.doc

36.According to the Petitioners, although the respective Deeds 

of Conveyance were executed in the year 2012, they were only 

consequential   documents   executed   pursuant   to   the   earlier 

Development-cum-Sale Agreements entered into in the year 1985. 

Those earlier agreements were unregistered and unstamped. It is 

submitted that the 2012 Conveyances were executed only for 

completing and perfecting the Petitioners' title to the subject lands 

and, therefore, the transaction would fall within Section 4 of the 

Act. The Petitioners contend that the Development Agreements 

and the Powers of Attorney executed in 1985 were annexed to the 

respective   registered   documents   and,   therefore,   the   complete 

transaction was disclosed to the Authority. On this basis, it is 

submitted that the stamp duty ought to have been determined 

with reference to the market value of the lands in the year 1985 

and not their market value in the year 2012.

37.The Petitioners contend that substantial portions of several 

of   the   subject   plots   were   affected   by   existing   slums,   R.G. 

reservations, C.R.Z. reservations, D.P. Road reservations and other 

restrictions   under   the   Development   Control   and   Promotion 

Regulations.   According   to   the   Petitioners,   these   restrictions 

reduced   the   value   and   development   potential   of   the   affected 

portions of the lands, but the same were not considered by the 

Authority.   It   is   submitted   that,   since   the   transaction   had   in 

substance   taken   place   in   the   year   1985,   the   market   value 

prevailing in 1985 ought to have been considered for determining 

the stamp duty and not the market value prevailing in 2012. The 

Petitioners have raised certain other grounds of challenge, which, 

22

wp9358-2016 & connected-J.doc

according   to   the   Respondents,   do   not   require   separate 

consideration for deciding the present Petitions.

38.Mr.   Naik   submits   that   a   plain   reading   of   the   Deeds   of 

Conveyance executed in 2012 shows that there is no recital, clause 

or reference to any earlier document executed between the parties, 

including the alleged agreements or Powers of Attorney of 1985. 

There   is   no   recital   stating   that   the   Conveyances   were   being 

executed for completing or perfecting the title of the Petitioners to 

the subject lands. Even the receipts relating to the consideration 

paid to the vendors, which are appended to the respective deeds, 

do not state that any balance consideration was being paid in 2012 

pursuant to or in continuation of amounts paid in 1985. Similarly, 

there   is   no   recital,   clause   or   reference   in   the   Conveyances 

regarding   any   portion   of   the   subject   plots   being   affected   by 

existing slums, R.G. reservations, C.R.Z. reservations, D.P. Road 

reservations or any other such restrictions. It is submitted that, 

having regard to Section 28 read with Section 4 of the Act, the 

Petitioners   were   required   to   state   fully   and   the   facts   and 

circumstances which affected the chargeability of the instruments. 

In the absence of such disclosure, the Authority was justified in 

considering the document as it stood and in not looking beyond its 

contents, unless the annexures were and unambiguously referred 

to and incorporated into the document. According to the learned 

Senior Advocate, any fact which has a direct bearing on the market 

value, a fact which is relied upon to reduce the development 

potential   of   the   property,   must   either   be   stated   in   the   main 

document or be incorporated through an annexure which is and 

23

wp9358-2016 & connected-J.doc

unambiguously referred to in the document.

39.Reliance is placed upon the judgment dated 18 March 2025 

passed   by   this   Court   in  

Praman Infrastructure Pvt. Ltd.  It   is 

submitted that, while considering a similar issue and relying upon 

the judgment of the Supreme Court in 

Himalaya House Co. Ltd. 

Bombay v. The Chief Controlling Revenue Authority,

  this Court, 

from paragraph 12 onwards, held as follows:

"12. A foundational question arises as to whether a recital 

indicating the applicability of CRZ restrictions on a part of 

the   land   -   thereby   potentially   reducing   the   effective 

development   potential   and   hence   impacting   the   sale 

consideration-must mandatorily find place in the body of the 

sale deed, or whether reference to an annexure would be 

sufficient.

……………..

14.   It   is   necessary   to  include   in   the   main   body   of   the 

document all critical facts and recitals that go to the essence 

of the sale consideration or that bear upon the market value. 

Courts and authorities administering the stamp laws cannot 

look beyond the four corners of the main text unless the 

references to annexures are unambiguous. A recital affecting 

market   valuation,   one   that   diminishes   development 

potential,   must   be   set   forth   in   the   document   or   be 

unambiguously incorporated through a referenced annexure.

15. The statutory framework If the principal instrument is 

silent   on  CRZ   restrictions  and  they  appear  solely   in  an 

annexure   that   is   vaguely   referenced   or   not   explicitly 

incorporated,   the   stamp   authorities   are   justified   in 

disregarding such vague recitals. 

16.   Therefore,   in   my   opinion,   a   suitably   incorporated 

24

wp9358-2016 & connected-J.doc

annexure that is referenced within the sale deed is to be 

treated as part of the instrument and is necessary to place 

the CRZ limitations on record for the purpose of assessing 

market value. The omission of such an express reference 

could   lead   to   the   authorities   disregarding   material 

limitations and assessing stamp duty based on an inflated 

market value.

17. ......…

18. The Supreme Court, while interpreting Section 27 of the 

Indian   Stamp   Act,   held   that   parties   to   a   document   are 

required to set forth in the document fully and truly the 

consideration (if any) and all other facts and circumstances 

affecting the chargeability of the document with duty or the 

amount   of   duty   payable.   The   Court   observed   that   no 

provision in the Indian Stamp Act empowers the revenue 

authorities to conduct an independent inquiry into the value 

of the property conveyed. Additionally, the Court held that a 

reference to an earlier transaction in a deed of assignment 

does not amount to an incorporation of its terms unless the 

document demonstrates the intention of the parties to adopt 

such incorporation.

19. Therefore, in my opinion, while an annexure, if explicitly 

referenced in the sale deed, may be deemed part of the 

instrument for the purpose of stamp duty assessment, facts 

and circumstances that bear upon the Floor Space Index 

(FSI)   and   development   potential   of   the   property   must 

necessarily be stated on the face of the main deed. Any 

ambiguity   in   referencing   such   limitations   could   lead   to 

incorrect assessments and disputes regarding valuation.”

40.Learned Senior Advocate submits that, when the Petitioners' 

case   is   examined   in   the   light   of   the   above   judgment,   their 

submissions cannot be accepted. According to him, none of the 

25

wp9358-2016 & connected-J.doc

impounded Conveyances refers to the alleged transaction of 1985. 

There is no specific reference in the Conveyances to any portion of 

the subject plots being affected by reservations or restrictions 

which reduced their development potential.

41.It is submitted that the only conclusion possible is that the 

transactions completed by the respective Deeds of Conveyance 

dated 10 July 2012 were transactions completed in the year 2012 

and not in the year 1985, as contended by the Petitioners. Reliance 

is placed upon Section 2(na) of the Act, which defines "market 

value" in relation to property which is the subject matter of an 

instrument as the price which such property would have fetched if 

sold in the open market on the date of execution of the instrument, 

[or   the   consideration   stated   in   the   instrument   whichever   is 

higher].   Reliance   is   placed   upon   Rule   2(1)(f),   relating   to 

"valuation   guidelines",   and   Rule   4,   relating   to   the   "Annual 

Statement of rates of immovable property", of the Bombay Stamp 

(Determination of True Market Value of Property) Rules, 1995.

42.Without   prejudice   to   the   above   submissions,   Mr.   Naik 

submits that the compilations filed in each of the Petitions disclose 

another important aspect. The compilations contain copies of the 

registered documents. On a first reading, it may appear that the 

entire document of 1985 formed part of the registered deed as an 

annexure. However, according to the learned Senior Advocate, a 

closer examination of the compilations shows otherwise. 

43.In Writ Petition No.9358 of 2016, concerning Registered 

Document No.5379/12. The "Seal of the Registrar" appears on 

26

wp9358-2016 & connected-J.doc

these pages. Only a part of the 1985 document is annexed and 

bears the Seal of the Registrar. The 1985 document is annexed in 

its entirety, but these pages do not bear the Seal of the Registrar. 

The   document   contains   the   receipts   bearing   the   Seal   of   the 

Registrar.

44.In Writ Petition No.9359 of 2016, concerning Registered 

Document No.5377/12 with the "Seal of the Registrar" appearing 

on the relevant pages. The 1985 document is annexed in its 

entirety.   However,   these   pages   do   not   bear   the   Seal   of   the 

Registrar.

45.In Writ Petition No.9360 of 2016, concerning Registered 

Document No.5380/12,  with the "Seal of the Registrar" appearing 

on the relevant pages. Only a part of the 1985 documents relating 

to the respective plots is annexed with the Seal of the Registrar. 

The 1985 document relating to Plot Nos.37 to 41 is annexed in its 

entirety.   However,   these   pages   do   not   bear   the   Seal   of   the 

Registrar. The document contains receipts bearing the Seal of the 

Registrar.

46.In Writ Petition No.9361 of 2016, concerning Registered 

Document No.5378/12, with the "Seal of the Registrar" appearing 

on the relevant pages. Only a part of the 1985 document is 

annexed with the Seal of the Registrar. The 1985 document is 

annexed in its entirety, but these pages do not bear the Seal of the 

Registrar. The document  contains the receipts bearing the Seal of 

the Registrar.

27

wp9358-2016 & connected-J.doc

47.It may be contended by the Petitioners that, even if the 

relevant portions of the 1985 documents were annexed to the 

respective deeds, there was sufficient disclosure of the earlier 

transaction. However, Mr. Naik submits that the 1985 documents 

were neither referred to in the Conveyances nor annexed to them 

in the manner contemplated by law. He submits that the judgment 

of this Court referred to above squarely applies to the present case. 

It is submitted that the recitals in the 1985 documents record that 

the provisions of the Urban Land Ceiling Act were applicable and 

that the owners had made applications under Sections 20 and 21 

of that Act, which were then pending. The Urban Land Ceiling Act 

was subsequently repealed, and the repeal became applicable to 

the State of Maharashtra with effect from 29 November 2007. 

According to Mr. Naik, the subject lands were thereby freed from 

the   restrictions   imposed   by   the   ceiling   law.   The   registered 

Conveyances were executed in 2012, by which time the lands had 

regained their value in the open market. It is submitted that this 

circumstance   supports   the   stand   of   the   State   that   the   2012 

documents were undervalued and that properties having a value 

running into hundreds of crores of rupees were sought to be 

transferred on payment of only nominal stamp duty.

48.Mr. Naik submits that, as recorded by the Authorities in the 

impugned orders, the Petitioners had admitted that forged and 

fabricated rent receipts had been produced in the proceedings to 

support their case for reducing the market value of the properties. 

It is submitted that, in view of such conduct, the Petitioners are not 

entitled to seek any relief from this Court in the present Petitions. 

28

wp9358-2016 & connected-J.doc

As regards the determination of the market value, it is submitted 

that the Authorities have correctly applied the yearly valuation 

guidelines applicable to the year 2012. These guidelines prescribe 

the method for valuation of different categories and uses of land 

and different categories of constructed premises. They were issued 

by   the  Revenue  Department  of  the  State  under Rule  2(1)(f), 

relating to "valuation guidelines", and Rule 4, relating to the 

"Annual Statement of rates of immovable property", of the Bombay 

Stamp (Determination of True Market Value of Property) Rules, 

1995. The guidelines for the year 2012 were handed over across 

the Bar, and reliance was placed upon Rules 17 and 22 thereof. It 

is submitted that, while determining the market value of the 

respective lands, the Authority has taken into account the relevant 

factors relating to the market value prevailing in the year 2012 

and has determined the stamp duty payable. The impugned orders, 

according to the learned Senior Advocate, cannot be said to be 

perverse, arbitrary or contrary to law so as to warrant interference 

by this Court in exercise of its jurisdiction under Articles 226 and 

227   of   the   Constitution   of   India.   The   Petitioners'   challenge, 

according to the Respondents, is without merit and the Petitions 

are liable to be dismissed.

REASONS AND FINDINGS:

49.I have considered the submissions made by the Petitioners 

and the State. Since the main questions in all the four Writ 

Petitions are mostly common, they are being considered together.

29

wp9358-2016 & connected-J.doc

50.The   first   question   is   what   is   the   real   nature   of   the 

transaction. According to the Petitioners, the Conveyances made in 

2012 were only the final documents by which the transactions 

made in 1985, and in one case in 1996, were completed and the 

title   was   formally   transferred.   According   to   the   State,   the 

Conveyances of 2012 were independent instruments. Therefore, 

according to the State, the market value of the properties in 2012 

had to be taken.

51.The documents have to be seen together. A stamp duty 

matter cannot be decided only by looking at the last document and 

forgetting why and in what circumstances that document came to 

be made. At the same time, it is not enough for a party to say that 

all documents are one transaction. There must be some material 

on record showing how the different documents are connected.

52.In   the   present   case,   such   material   is   available.   In   Writ 

Petition   No.9358   of   2016,   the   transaction   goes   back   to   the 

Development-cum-Sale   Agreement   dated   9   December   1985 

concerning Plot D/40. The Petitioners rely upon the possession 

given, payments made, the Power of Attorney and the substituted 

Power of Attorney, followed by the Conveyance dated 10 July 

2012. In Writ Petition No.9359 of 2016, the earlier Agreement for 

Sale is dated 28 March 1996 concerning Plot D-34 and the later 

Conveyance is again dated 10 July 2012. In Writ Petition No.9360 

of 2016, the earlier Development-cum-Sale Agreements concern 

several plots, namely D-37, D-38, D-39, D-39A, D-41, D-44, D-45 

and   D-46.   In   Writ   Petition   No.9361   of   2016,   the   earlier 

Development-cum-Sale   Agreement   concerns   D-36   and   D-42. 

30

wp9358-2016 & connected-J.doc

Therefore, the earlier agreements, possession documents, Powers 

of Attorney, receipts and final Conveyances cannot be seen as 

papers having no connection with each other.

53.The Respondents are correct to some limited extent. Merely 

because different documents relate to the same property, Section 4 

does not apply. There must be one transaction and the several 

instruments must have been used for completing that transaction. 

But where the documents show that the later document was only 

completing the transfer which had been agreed and acted upon 

earlier, this requirement is satisfied. Section 4 is important. The 

relevant provision reads:

“Section 4.    Several instruments used in single transaction 

of   development   agreement,   sale,   lease,   mortgage   or 

settlement.—

(1)  Where, in the case of any development agreement, 

sale, lease, mortgage or settlement, several instruments are 

employed   for   completing   the   transaction,   the   principal 

instrument only shall be chargeable with the duty prescribed 

in Schedule I for the conveyance, development agreement, 

lease,   mortgage   or   settlement,   and   each   of   the   other 

instruments shall be chargeable with a duty of five hundred 

rupees instead of the duty (if any) prescribed for it in that 

Schedule.”

54.This provision does not say that all documents must have the 

same name. It does not say that all documents must be made on 

the same date. What has to be seen is whether several instruments 

were used for completing one transaction.

31

wp9358-2016 & connected-J.doc

55.The same approach is found in Kumar Housing Corporation 

Private   Limited

.   In   paragraph   21   of   that   judgment,   it   was 

observed:

“The   Section   4   applies   where   “several   instruments   are 

employed for completing the transaction”. Therefore, the 

enquiry is not limited only to finding whether all documents 

have the same title or whether they were executed on the 

same date. What is required to be seen is whether several 

instruments were in fact used for completing one transaction 

of   sale,   development   agreement,   lease,   mortgage,   or 

settlement.”56.The same judgment further records in paragraph 27:

“I am unable to accept this submission in the manner in 

which   it   is   made.   Section   4   applies   where   several 

instruments are employed for completing a single transaction 

of,   amongst   other   things,   “development   agreement”   or 

“sale”. Therefore, merely because one document may have 

the character of a development agreement and the final 

document is a conveyance, that fact by cannot take the 

matter outside the scope of Section 4. The entire transaction 

is required to be examined.”

57.The above principle concerns the main approach taken by 

the Authorities in the present cases. The Authorities have given 

much importance to the fact that the earlier documents were 

called Development-cum-Sale Agreements or Agreement for Sale, 

whereas the later documents were Conveyances. But the name 

given to a document is not the complete test. What was the 

transaction? What rights were created by the earlier documents? 

Was possession given? Was consideration paid? Was authority to 

develop, deal with and ultimately transfer the property given? Was 

32

wp9358-2016 & connected-J.doc

the final Conveyance only the document by which the earlier 

arrangement was completed? These are the questions which have 

to be seen.

58.On these questions, the material before the Court supports 

the Petitioners. The earlier documents created rights in favour of 

the Petitioners. The Petitioners rely upon possession, payment of 

consideration,   Powers   of   Attorney   and   receipts.   The   later 

Conveyances were made in favour of the same Petitioners for the 

same   plots   and   according   to   the   earlier   arrangements.   The 

documents relied upon by the Petitioners do not show that a new 

agreement was made for the first time in 2012. The long gap 

between the earlier agreements and the final Conveyances does 

not   end   the   earlier   transaction.   Delay   in   making   the   final 

Conveyance may have some other legal consequences, but such 

delay alone does not make one transaction into two separate 

transactions. The question still is whether the final document was 

made for completing the earlier agreement.

59.The State has relied upon Section 28 and the judgment in 

Praman Infrastructure Private Limited.  That judgment does lay 

down an important principle. The Authority cannot be expected to 

reconstruct   a   transaction   from   vague   or   incomplete   material. 

Paragraph 13 states:

“The authorities cannot disregard material recitals found in 

an   annexure,   provided   the   main   deed   unambiguously 

incorporat es it.”

60.Paragraph 14 further states:

33

wp9358-2016 & connected-J.doc

“It is necessary to include in the main body of the document 

all critical facts and recitals that go to the essence of the sale 

consideration or that bear upon the market value. Courts 

and authorities administering the stamp laws cannot look 

beyond   the   four   corners   of   the   main   text   unless   the 

references to annexures are unambiguous.”

61.Paragraph 15 of Praman Infrastructure states:

“If the principal instrument is silent on CRZ restrictions and 

they appear solely in an annexure that is vaguely referenced 

or   not   explicitly   incorporated,   the   stamp   authorities   are 

justified in disregarding such vague recitals.”

62.And paragraph 16 states:

“Therefore, in my opinion, a suitably incorporated annexure 

that is referenced within the sale deed is to be treated as part 

of   the   instrument   and   is   necessary   to   place   the   CRZ 

limitations on record for the purpose of assessing market 

value.”

63.The above principle has to be applied, but it has to be 

applied to the particular issue for which it was stated.  

Praman 

Infrastructure

  was concerned with facts which were relied upon 

for reducing market value, such as CRZ restrictions, FSI, leasehold 

limitations and tenant occupation. The position in the present four 

petitions is somewhat different. The Petitioners are not asking the 

Court to bring some outside fact into the Conveyances only for 

reducing their value. They rely upon the earlier instruments for 

showing that the Conveyances of 2012 were part of the same 

transaction. There is a difference between the two matters. One is 

a fact relating to the property which may reduce its market value, 

such  as CRZ  restriction, reservation or restricted development 

34

wp9358-2016 & connected-J.doc

potential. Such fact has to be stated in the instrument or made part 

of   it.   The   other   question   is   whether   the   instrument   under 

consideration is one of several instruments used for completing the 

same transaction. For deciding this second question, the complete 

chain   of   documents   has   to   be   seen.   Section   4   requires   such 

consideration.

64.The Respondents say that the Conveyances of 2012 did not 

contain any recital that they were only completing the transactions 

of 1985 or 1996. They say there was no recital about the balance 

consideration and that the earlier documents were only annexed. 

This submission cannot be ignored. An express recital would have 

been better and could have avoided later disputes. But absence of 

one particular sentence in the final Conveyance cannot wipe out 

the earlier instruments, possession documents, Powers of Attorney 

and receipts, when all these documents are on record and were 

considered by the Respondents while deciding the stamp duty 

issue.

65.The objection based on Section 28 cannot be applied in such 

a way that Section 4 becomes without meaning. Section 4 speaks 

of a situation where “several instruments” are used for completing 

a transaction. Therefore, the Authority has to identify the different 

instruments and decide whether, taken together, they form one 

transaction. This exercise cannot be avoided only because the final 

document does not repeat every fact which was contained in the 

earlier documents.

35

wp9358-2016 & connected-J.doc

66.The judgment in Kumar Housing is relevant on this point. In 

paragraph 37, this Court observed:

“The impugned orders have proceeded on the basis that 

because the earlier documents and the final Conveyance 

were described differently, Section 4 could not apply. This 

approach   does   not   consider   the   statutory   requirement 

whether   the   several   instruments   were   “employed   for 

completing   the   transaction”.   The   Authorities   have 

concentrated on the separate names and descriptions of the 

documents.”

67.The judgment further observed:

“The continuous nature of the transaction and the fact that 

the final Conveyance completed the transfer contemplated 

under the earlier arrangements has not been given proper 

effect.”

68.The same reasoning applies in the present cases. If the 

earlier agreements are read along with the possession documents, 

Powers of Attorney and receipts, and the final Conveyances are 

seen in that background, it would not be proper to divide the 

transaction into one earlier transaction which had ended and 

another new transaction starting in 2012. The final Conveyances 

were   made   for   completing   the   transfer   which   had   been 

contemplated under the earlier arrangements.

69.I have considered the submission of the Respondents that in 

some cases the copies of the earlier documents produced by the 

Petitioners were not sealed copies or were not complete copies of 

the registered documents. This objection may have some relevance 

when the Authority has to decide whether a particular document is 

36

wp9358-2016 & connected-J.doc

proved or whether a particular fact can be accepted. But here the 

identity of the earlier transactions is not being shown from one 

loose document only. There is a chain of documents consisting of 

the agreements, possession-related documents, Powers of Attorney, 

receipts and final Conveyances. The Respondents examined the 

compilations and relied upon the earlier documents while putting 

forward their case. Therefore, this objection does not destroy the 

connection between the different instruments.

70.The   Respondents   next   submit   that   some   of   the   earlier 

documents referred to restrictions under the Urban Land Ceiling 

Act and that the ULC regime was repealed in Maharashtra with 

effect from 29 November 2007. According to the Respondents, 

after such repeal the properties got greater open-market value and 

the State was justified in taking the later value. This submission 

does not answer the main question. The repeal of the ULC law may 

have relevance when the actual market value on a particular date 

is considered. But the first question before the Court is whether the 

Conveyances of 2012 were independent transactions or whether 

they were instruments used for completing the earlier transactions. 

If Section 4 applies, the State cannot avoid Section 4 merely by 

saying that the value of the property had increased later. Increase 

in value of a property does not make a new sale.

71.The Respondents say that the transactions under the earlier 

documents were separate and the Conveyances of 2012 must be 

valued independently. I am unable to accept this submission. The 

material   shows   continuity   in   the   parties,   continuity   in   the 

properties   and   continuity   in   the   rights   which   were   being 

37

wp9358-2016 & connected-J.doc

transferred. The later Conveyances do not show that the properties 

were purchased for the first time in 2012. There is no material 

showing that a fresh agreement was entered into in 2012 at the 

market value then prevailing. The consideration mentioned in the 

2012 documents is not shown to be the price of a new transaction 

entered into in 2012.

72.The Petitioners rely upon Section 2(na), which provides:

“Section 2 (na) “market value” in relation to any property 

which is the subject matter of an instrument, means the price 

which such property would have fetched if sold in open 

market on the date of execution of such instrument or the 

consideration stated in the instrument, whichever is higher;”

73.This definition makes the date of execution relevant where 

the instrument is independently liable to ad valorem duty. But 

Section 2(na) cannot be read separately from Section 4. First, it 

has to be decided whether the instrument is an independent 

taxable transaction or whether it is one of several instruments used 

for completing the same transaction. The same reasoning is found 

in 

Kumar Housing, paragraphs 33 and 34. Paragraph 33 holds that 

the date of execution of “such instrument” becomes relevant where 

the   instrument   is   independently   liable   to   ad   valorem   duty. 

Paragraph   34   then   makes   the   important   point   that   the   2012 

market value cannot be applied by treating the final document as a 

new independent transaction when the documents in fact form 

part of one transaction under Section 4. Therefore, the submission 

of the State that Section 2(na) requires the market value of 2012 

in every case cannot be accepted. Section 2(na) does not permit 

the Revenue to ignore Section 4. Both provisions have to be read 

38

wp9358-2016 & connected-J.doc

and applied together.

74.The Petitioners have challenged the manner in which the 

Ready Reckoner rates were applied. They say that the properties 

were affected by various restrictions, including slum conditions, 

CRZ or environmental restrictions, mangroves, reservations, road 

reservations and other development restrictions. The Respondents, 

on the other hand, rely upon the Annual Statement of Rates and 

the applicable 2012 guidelines and say that the valuation was 

made according to the prescribed rates.

75.On this issue, the submission of the Petitioners that a Ready 

Reckoner rate is not conclusive is well founded as a matter of 

principle.   The   material   relied   upon   by   the   Petitioners  from 

Prasadnagar   Co-operative   Housing   Society   Ltd.   refers   to   the 

observation of the Supreme Court that:

“The guideline value has relevance only in the context of 

section 47-A ... Thus, the guideline value fixed is not final 

but only a prima facie rate prevailing in an area. ... The 

authorities cannot regard the guideline valuation as the last 

word on the subject of market value.”

76.Therefore, the Ready Reckoner rate can be used as a starting 

point for valuation. But it does not prove the actual market value 

in every case. The Respondents were required to consider the 

circumstances of the particular properties which had a real effect 

on their value. At the same time, in the present cases, I do not find 

it necessary to separately decide the exact market value of each of 

the four properties for the year 2012. This is because that question 

becomes unnecessary once it is held that the Conveyances of 2012 

39

wp9358-2016 & connected-J.doc

were not independent fresh transactions for the purpose of the 

disputed levy. The same approach was adopted in 

Kumar Housing, 

where it was observed that the question whether the 2012 market 

value was otherwise correct “loses its importance” once Section 4 

is applied.

77.Therefore,   the   submissions   relating   to   CRZ,   mangroves, 

reservations, slums and other restrictions do not require separate 

decision   for   deciding   whether   the   impugned   demands   can 

continue. This is not because such factors can never affect market 

value. They may have such effect. But the impugned demand was 

based on the assumption that the Conveyances of 2012 were 

independent transactions liable to stamp duty on the 2012 market 

value. That basic assumption cannot be sustained.

78.I have considered the submission that the Petitioners had 

taken different stands at different stages and that some documents 

were earlier described as Development Agreements whereas later 

they were referred to as Agreements for Sale. There is some 

substance in the criticism of the Respondents. A party cannot be 

allowed to change the description of a document only for getting 

some financial benefit. But that does not finish the matter. The 

legal character of an instrument cannot be decided only from the 

label given to it by a party. The Court has to see the substance and 

legal effect of the document. 

Kumar Housing, paragraphs 29 and 

30,   considered   this   aspect   and   held   that   inconsistency   in 

description does not permit the Revenue to impose stamp duty 

contrary to the statute. The relevant principle was stated in these 

words:

40

wp9358-2016 & connected-J.doc

“Stamp duty is required to be determined according to the 

real nature and legal effect of the instrument. The liability 

cannot be decided only on the basis of estoppel when the 

document and the provisions of law require examination of 

its real substance.”

79.I apply the same principle here. The Petitioners cannot claim 

any benefit merely by changing the name of a document. But at 

the   same   time,   the   State   cannot   impose   a   fresh   levy   merely 

because the Petitioners used a different description at a different 

stage. The documents have to be examined. On such examination, 

the earlier agreements created substantive rights, possession and 

authority in favour of the Petitioners, and the later Conveyances 

completed those earlier arrangements.

80.The allegation regarding forged or fabricated rent receipts 

requires consideration. The Respondents say that the Authorities 

recorded that forged or fabricated receipts had been produced for 

reducing the market value. Such allegation is serious. Even if there 

was   some   irregularity   concerning   any   particular   receipt,  that 

cannot change the legal nature of the Conveyances of 2012. The 

question   before   the   Court   is   the   statutory   liability   of  those 

instruments. An allegation concerning one supporting document 

cannot be used to create a new taxable transaction contrary to 

Section 4.

81.I have considered the submission regarding failure to register 

or regularise some of the earlier documents within the prescribed 

time and the reliance placed by the Authorities on the delay. Delay 

may have some consequences under the Registration Act or other 

provisions of law. But delay does not answer the question arising 

41

wp9358-2016 & connected-J.doc

under   Section   4.   The   question   remains   whether   several 

instruments were used for completing one transaction.  

Kumar 

Housing

, paragraph 38, reaches the same conclusion and holds 

that delay in registration cannot convert an otherwise continuous 

transaction into several independent transactions.

82.The Respondents rely upon the fact that the Conveyances of 

2012 do not say, in words, that they are only “completion” or 

“perfection” documents. This submission has some force from the 

drafting point of view, but it cannot be treated as a complete 

answer in law. The Court is not deciding the matter only on the 

basis of one sentence or one omission. The transaction has to be 

seen as a whole. Section 4 requires the several instruments used 

for completing the transaction to be identified. I hold that the 

earlier   Development-cum-Sale   Agreements   and   Agreement   for 

Sale, the connected possession documents, Powers of Attorney, 

receipts   and   the   Conveyances   dated   10   July   2012   constitute 

several instruments employed for completing the same underlying 

transactions within the meaning of Section 4 of the Maharashtra 

Stamp Act, 1958.

83.This conclusion does not mean that no stamp duty can ever 

be charged. Section 4 does not give exemption from stamp duty. It 

only provides the manner in which stamp duty is to be charged 

where   several   instruments   are   used   for   completing   one 

transaction.   The   principal   instrument   has   to   be   dealt   with 

according to the duty prescribed for the principal transaction and 

the   other   instruments   have   to   be   dealt   with   in   the   manner 

provided under Section 4. The basic error in the impugned orders 

42

wp9358-2016 & connected-J.doc

is more fundamental. The Authorities treated the Conveyances of 

2012 as if an entirely new sale had taken place in 2012 and 

thereafter   applied   the   market   value   of   2012   to   that   fresh 

transaction. The material on record does not support this basic 

factual assumption. The Authorities were first required to consider 

the legal relationship between the earlier instruments and the final 

Conveyances.   Instead,  the  impugned  orders   proceeded  on   the 

different names of the documents, the long passage of time and 

the later increase in market value. Such approach does not give 

proper effect to Section 4.

84.Consequently,   the   findings   recorded   by   the   Collector   of 

Stamps and affirmed in appeal, to the extent they proceed on the 

basis that the Conveyances of 2012 were independent transactions 

liable to fresh stamp duty on the market value of 2012, cannot be 

sustained. The consequential demand for deficit stamp duty and 

the penalty based upon such alleged deficit must fail.

85.The petitions deserve to be allowed on merits. 

86.In view of the foregoing discussion and for the reasons

recorded hereinabove, the following order is passed:

(i)  Writ Petition Nos.9358 of 2016, 9359 of 2016, 9360 of 

2016 and 9361 of 2016 are allowed;

(ii)  The impugned orders dated 3 March 2016 passed by 

the   Appellate   Authority   under   Section   32B   of   the 

Maharashtra   Stamp   Act,   1958,   and   the   orders   dated   9 

October 2014 passed by the concerned Collector of Stamps 

under the provisions of the said Act, are quashed and set 

43

wp9358-2016 & connected-J.doc

aside;

(iii)  The   consequential   penalty,   interest   and   recovery 

proceedings   founded   upon   the   impugned   alleged   deficit 

stamp duty are quashed and set aside;

(iv)  Rule is made absolute in the above terms.

(v)  There shall be no order as to costs.

(AMIT BORKAR, J.)

44