1

AFR

Court No. ­ 5 

Case :­ WRIT ­ C No. ­ 13291 of 2020 

Petitioner :­ M/S Badri Narayan Shukla Associates 

Respondent :­ State Of U.P. And 4 Others 

Counsel for Petitioner :­ Vikrant Pandey,Santosh Kumar Shukla 

Counsel for Respondent :­ C.S.C. 

Hon'ble Surya Prakash Kesarwani,J. 

Hon'ble Dr. Yogendra Kumar Srivastava,J. 

(Per :    Dr. Yogendra Kumar Srivastava,J.)

1.Heard Sri Vikrant Pandey, learned counsel for the petitioner

and learned Standing Counsel appearing for the State respondents.

2. The   present   writ   petition   has   been   filed   praying   for   the

following reliefs :­

“(i) Issue a writ, order or direction in the nature of certiorari to

call for record of the case and to quash the order dated 19.2.2020

passed by the respondent no.5 by which the payment of his earlier

work has been denied on false ground that  the payment has

already been made (annexure no.1 to the writ petition).

(ii) Issue a writ, order or direction in the nature of certiorari to call

for record of the case and to quash the order dated 11.2.2020

passed   by   the   respondent   no.5   by   which   the   contract   of   the

petitioner has been cancelled (annexure no.2 to the writ petition).

(iii) Issue a writ, order or direction in the nature of mandamus

directing the respondent no.5 to pay the rest amount of the work

done by the petitioner immediately.

(iv) Issue a writ, order or direction in the nature of mandamus

directing the respondents to not to take any coercive action against

the petitioner.

(v) Issue any other and further suitable writ, order or direction,

which   this   Hon'ble   Court   may   deem   fit   and   proper   in   the

circumstances of the case.

(vi) To award of the cost of petition in favour of the petitioner.”

Neutral Citation No. - 2020:AHC:114317-DB

2

3. The writ petition primarily seeks to raise a challenge to an

order dated 11.2.2020 passed by respondent no.5 whereunder, the

tender of the petitioner was rejected for the reason that at the time

of inspection, the work was found to be not in accordance with the

prescribed   norms   and   despite   repeated   directions,   neither   the

shortcomings   pointed   out   were   rectified   nor   was   the   work

completed.   The   petitioner   has   also   sought   to   challenge   the

subsequent order dated 19.2.2020 of the respondent no.5 in terms

of which the contract awarded to the petitioner has been cancelled.

A further prayer has been made raising a claim for payment of a

balance amount stated to be due to the petitioner in respect of the

completed work.

4.The aforementioned reliefs which have been sought in the

present writ petition indicate that the petitioner seeks to enforce

certain contractual rights and obligations for which the appropriate

remedy is to approach the civil court or to initiate proceedings for

arbitration, and a writ petition in such matters is, ordinarily, not to

be entertained. It is not the case of the petitioner that the contract

in question was of a statutory nature; rather it has been clearly

admitted that the contract was a commercial contract.

5.As per the case set up in the writ petition, the respondent no.4

had invited tenders for a civil work and the petitioner being the

lowest bidder, was declared successful and awarded the contract.

The pleadings in the writ petition and the documents which have

been   appended   as   annexures   indicate   that   there   arose   serious

dispute with regard to the fact that the work was not as per the

prescribed standards and that it was not completed within the

scheduled time. There is also a serious dispute with regard to the

amount due and payable to the petitioner in respect of the work

which is stated to have been completed. The petitioner claims to

3

have submitted representations from time to time claiming payment

in   respect   of   the   work   completed.   On   the   other   hand,   the

respondents have issued notices to the petitioner requiring him to

complete the work as per the prescribed standards and within the

scheduled time.

6.The law with regard to the maintainability of a writ petition in

contractual   matters   is   fairly   well   settled,   and   it   has   been

consistently held that although there is no absolute bar to the

maintainability of a writ petition in such matters, the discretionary

jurisdiction under Article 226 of the Constitution of India, may be

refused in case of money claims arising out of purely contractual

obligations where there are serious disputed questions of fact with

regard to the claims sought to be raised.

7.The remedy under Article 226 of the Constitution, has been

held, to be available in a limited sphere only when the contracting

party is able to demonstrate that the remedy it seeks to invoke is a

public law remedy, in contradistinction to a private law remedy

under a contract. 

8.The legal position in this regard is that where the rights which

are sought to be agitated are purely of a private character no

mandamus can be claimed, and even if the relief is sought against

the State or any of its instrumentality the pre­condition for the

issuance of a writ of mandamus is a public duty. In a dispute based

on   a   pure   contractual  relationship   there   being   no  public  duty

element, a mandamus would not lie.

9.The question as to whether jurisdiction of the High Court

under Article 226 of the Constitution would be open to resolve

disputes arising out of the contracts between the State and the

citizen was considered in Radhakrishna Agarwal and others vs.

4

State of Bihar and others

1

  and drawing a distinction with the case

of a contract entered into by the State in exercise of a statutory

power, it was held that in cases where the contract entered into

between a State and the person aggrieved is non­statutory and

purely contractual and the rights and liabilities of the parties are

governed by the terms of the contract, and the petitioner complains

about breach of such contract, the remedy of Article 226 would not

be open for such complaints and no writ or order can be issued

under Article 226 in such cases to compel the authorities to remedy

the breach of contract by the State. 

10.The Supreme Court took note of the three types of cases

pertaining to breach of alleged obligation by the State or its agents,

as referred to in the judgement of the High Court, against which the

appeals were before it. The three types were stated as follows :­

“(i) Where a petitioner makes a grievance of breach of promise on

the part of the State in cases where on assurance or promise made

by the State he has acted to his prejudice and predicament, but the

agreement is short of a contract within the meaning of Article 299

of the Constitution; 

(ii) Where the contract entered into between the person aggrieved

and the State is in exercise of a statutory power under certain Act

or Rules framed thereunder and the petitioner alleges a breach on

the part of the State; and

(iii)Where the contract entered into between the State, and the

person aggrieved is non­statutory and purely contractual and the

rights and liabilities of the parties are governed by the terms of the

contract,   and   the   petitioner   complains   about   breach   of   such

contract by the State.”

11.  In respect of cases of the third category where questions

purely of alleged breach of contract were involved, it was observed

thus :­

“15. It then, very rightly, held that the cases now before us should

be placed in the third category where questions of pure alleged

breaches of contract are involved. It held, upon the strength of

Umakant Saran v. The State of Bihar and Lekhraj Satramdas v.

1.     (1977) 3 SCC 457

5

Deputy Custodian­cum­Managing Officer and B.K. Sinha v. State of

Bihar that no writ or order can issue under Article 226 of the

Constitution in such cases “to compel the authorities to remedy a

breach of contract pure and simple.”

xxx

17.Learned   counsel   contends   that   in   the   cases   before   us

breaches of public duty are involved. The submission made before

us is that, whenever a State or its agents or officers deal with the

citizen, either  when making a transaction or, after  making it,

acting in exercise of powers under the terms of a contract between

the parties, there is a dealing between the State and the citizen

which involves performance of “certain legal and public duties.” If

we were to accept this very wide proposition every case of a breach

of contract by the State or its agents or its officers would call for

interference under Article 226 of the Constitution. We do not

consider this to be a sound proposition at all.”

12.We may refer to the judgement of the Supreme Court in the

case of Bareilly Development Authority and others vs. Ajay Pal

Singh and others

2 

 wherein it was held that even though the

development authority had the trappings of a State, in a matter

pertaining to determination of the price of the flats constructed by it

and the rate of monthly instalments to be paid, the authority after

entering into the field of an ordinary contract was acting purely in

its executive capacity, and the right and obligations of the parties

inter se would be governed only as per the terms of the contract.

The observations made in the judgment are as follows:­

"21. This finding in our view is not correct in the light of the facts

and circumstances of this case because in Ramana Dayaram Shetty

Vs. International Airport Authority of India [(1979) 3 SCC 489]

there was no concluded contract as in this case. Even conceding

that   the   BDA   has   the   trappings   of   a   State   or   would   be

comprehended in 'other authority' for the purpose of Article 12 of

the   Constitution,   while   determining   price   of   the   houses/flats

constructed by it and the rate of monthly instalments to be paid,

the 'authority' or its agent after entering into the field of ordinary

contract   acts   purely   in   its   executive   capacity.   Thereafter   the

relations are no longer governed by the constitutional provisions

but by the legally valid contract which determines the rights and

obligations of the parties inter se. In this sphere, they can only

claim rights conferred upon them by the contract in the absence of

2.      (1989) 2 SCC 116

6

any statutory obligations on the part of the authority (i.e. BDA in

this case) in the said contractual field. 

22. There is a line of decisions where the contract entered into

between the State and the persons aggrieved is non­statutory and

purely contractual and the rights are governed only by the terms of

the contract, no writ or order can be issued under Article 226 of

the Constitution of India so as to compel the authorities to remedy

a breach of contract pure and simple ­­ Radhakrishna Agarwal &

Ors. v. State of Bihar (1977) 3 SCC 457, Premji Bhai Parmar &

Ors. v. Delhi Development Authority & Ors, (1980) 2 SCC 129 and

Divl. Forest Officer v. Bishwanath Tea Company Ltd. (1981) 3 SCC

238." 

13.  Reference may also be had to the judgment in the case of Life

Insurance Corporation of India vs. Escorts Ltd. and others

3

wherein it was held that in a matter relating to the contractual

obligations the Court would not ordinarily examine it unless the

action   has   some   public   law   character   attached   to   it.   The

observations made in the judgment are as follows:­ 

"102...If the action of the State is related to contractual obligations

or obligations arising out of the tort, the court may not ordinarily

examine   it   unless   the   action   has   some   public   law   character

attached to it. Broadly speaking, the court will examine actions of

State if they pertain to the public law domain and refrain from

examining   them   if   they   pertain   to   the   private   law   field.   The

difficulty will lie in demarcating the frontier between the public

law domain and the private law field. It is impossible to draw the

line with precision and we do not want to attempt it. The question

must be decided in each case with reference to the particular

action, the activity in which the State or the instrumentality of the

State is engaged when performing the action, the public law or

private law character of the action and a host of other relevant

circumstances. When the State or an instrumentality of the State

ventures into the corporate world and purchases the shares of a

company, it assumes to itself the ordinary role of a shareholder,

and dons the robes of a shareholder, with all the rights available to

such   a   shareholder.   There   is   no   reason   why   the   State   as   a

shareholder should be expected to state its reasons when it seeks

to change the management, by a resolution of the company, like

any other shareholder."

14.The question of maintainability of a writ petition under Article

226 in the case of a money claim again came up for consideration in

3 (1986) 1 SCC 264

7

the case of Hindustan Petroleum Corporation Limited and others

Vs.   Dolly   Das

4

 and   it   was   held   that   for   invoking   the   writ

jurisdiction, involvement of any constitutional or statutory right was

essential and in the absence of a statutory right, the remedy under

Article 226 could not be availed to claim any money in respect of

breach of contract, tort or otherwise. It was reiterated that in

absence of any constitutional or statutory rights  being involved, a

writ proceeding would not lie to enforce a contractual obligation

even if it is sought to be enforced against the State or its authorities.

15.The maintainability of writ petition under Article 226 of the

Constitution   in   disputes   relating   to   terms   of   contract   with   a

statutory body fell for consideration in Kerala State Electricity

Board and others Vs. Kurien E. Kalathil and others

5

 and it was

held that the writ court would not ordinarily be the proper forum

for resolution of disputes relating to terms of contract with a

statutory body and disputes arising from contractual or commercial

activities must be settled according to ordinary principles of law of

contract. The observations made in the judgement in this regard are

as follows :­

“10...The   interpretation   and   implementation   of   a   clause   in   a

contract cannot be the subject matter of a writ petition. Whether

the contract envisages actual payment or not is a question of

construction   of   contract?   If   a   term   of   a   contract   is   violated,

ordinarily the remedy is not the writ petition under Article 226.

We are also unable to agree with the observations of the High

Court that the contractor was seeking enforcement of a statutory

contract. A contract would not become statutory simply because it

is for construction of a public utility and it has been awarded by a

statutory body. We are also unable to agree with the observation of

the High Court that since the obligations imposed by the contract

on the contracting parties come within the purview of the Contract

Act, that would not make the contract statutory. Clearly, the High

Court fell into an error in coming to the conclusion that the

contract in question was statutory in nature.

4(1999) 4 SCC 450

5  (2000) 6 SCC 293 

8

11.A statute may expressly or impliedly confer power on a

statutory body to enter into contracts in order to enable it to

discharge its functions. Dispute arising out of the terms of such

contracts or alleged breaches have to be settled by the ordinary

principles of law of contract. The fact that one of the parties to the

agreement is a statutory or public body will not of itself affect the

principles to be applied. The disputes about the meaning of a

covenant in a contract or its enforceability have to be determined

according to the usual principles of the Contract Act. Every act of a

statutory body need not necessarily involve an exercise of statutory

power.   Statutory   bodies,   like   private   parties,   have   power   to

contract or deal with property. Such activities may not raise any

issue of public law. In the present case, it has not been shown how

the contract is statutory. The contract between the parties is the

realm of private law. It is not a statutory contract. The disputes

relating to interpretation of the terms and conditions of such a

contract could not have been agitated in a petition under Article

226 of the Constitution of India. That is a matter for adjudication

by a civil court or in arbitration if provided for in the contract.

Whether any amount is due and if so, how much and refusal of the

appellant to pay it is justified or not, are not the matters which

could have been agitated and decided in a writ petition.” 

16.Considering   the   maintainability   of   a   writ   petition   under

Article 226 of the Constitution in the context of a dispute relating to

terms of a private contract where a mandamus was sought seeking

to restrain authorities from making any deduction from bills in

terms of the contract, it was held in State Of U.P. and others vs

Bridge & Roof Co. (India) Ltd

6

 that proper course would be to

refer the matter to arbitration or institution of a suit and not filing

of a writ petition. It was observed thus :­

“15. In our opinion, the very remedy adopted by the respondent is

misconceived.   It   is   not   entitled   to   any   relief   in   these

proceedings,i.e, in the writ petition filed by it. The High court

appears to be right in not pronouncing upon any of the several

contentions raised in the writ petition by both the parties and in

merely   reiterating   the   effect   of   the   order   of   the   Deputy

Commissioner made under the proviso to section 8­D (1). 

16. Firstly, the contract between the parties is a contract in the

realm of private law. It is not a statutory contract. It is governed by

the   provisions   of   the   contract   Act   or,   maybe,   also   by   certain

provisions   of   the   Sale   of   Goods   Act.   Any   dispute   relating   to

6. (1996) 6 SCC 22

9

interpretation   of   the   terms   and   conditions   of   such   a   contract

cannot be agitated, and could not have been agitated,in a writ

petition. That is a matter either for arbitration as provided by the

contract or for the civil court, as the case may be. Whether any

amount is due to the respondent from the appellant­Government

under the contract and, if so, how much and the further question

whether   retention   or   refusal   to   pay   any   amount   by   the

Government is justified, or not, are all matters which cannot be

agitated in or adjudicated upon in a writ petition. The prayer in

the writ petition,viz.,to restrain the Government from deducting

particular  amount  from   the  writ  petitioner's  bill(s)   was not  a

prayer which could be granted by the High Court under Article

226. Indeed, the High Court has not granted the said prayer. 

17. Secondly, whether there has been a reduction in the statutory

liability on account of a change in law within the meaning of sub­

clause (4) of clause 70 of the contract is again not a matter to be

agitated in the writ petition. That is again a matter relating to

interpretation of a term of the contract and should be agitated

before the arbitrator or the civil court, as the case maybe. If any

amount is wrongly withheld by the Government,the remedy of the

respondent is to raise a dispute as provided by the contract or to

approach the civil court, as the case may be, according to law.

Similarly if the Government says that any over­ payment has been

made to the respondent, its remedy also is the same. 

18. Accordingly, it must be held that the writ petition filed by the

respondent for the issuance of a writ of mandamus restraining the

Government   from   deducting   or   withholding   a   particular   sum,

which according to the respondent is payable to it under the

contract, was wholly misconceived and was not maintainable in

law   (See   the   decision   of   this   Court   in   Assistant   Excise

Commissioner v. Isaac Peter (1994 (4) S.C.C.104), where the law

on the subject has been discussed fully.) The writ petition ought to

have been dismissed on this ground alone. 

xxx

21. There is yet another substantial reason for not entertaining the

writ petition. The contract in question contains a clause providing

inter a1ia for settlement of disputes by reference to arbitration

(Clause   67   of   the   contract).   The   Arbitrators   can   decide   both

questions of fact as well as questions of law. When the contract

itself provides for a mode of settlement of disputes arising from the

contract, there is no reason why the parties should not follow and

adopt that remedy and invoke the extra­ordinary jurisdiction of the

High   Court   under   Article   226.   The   existence   of   an   effective

alternative remedy ­ in this case, provided in the contract itself ­ is

a good ground for the court to decline to exercise its extraordinary

jurisdiction under Article 226. The said article was not meant to

supplant the existing remedies at law but only to supplement them

10

in certain well­recognised situations. As pointed out above, the

prayer   for   issuance   of   a   writ   of   mandamus   was   wholly

misconceived in this case since the respondent was not seeking to

enforce any statutory right of theirs nor was it seeking to enforce

any statutory obligation cast upon the appellants. Indeed, the very

resort to Article 226 ­ whether for issuance of mandamus or any

other writ, order or direction ­ was misconceived for the reasons

mentioned supra.”

17.The   maintainability   of   a   writ   petition   in   a   case   where

termination of an agreement between the private parties and the

State   Government   was   challenged   under   Article   226   of   the

Constitution came up for consideration in  State Of Gujarat and

others vs Meghji Pethraj Shah Charitable Trust and others

7

 and

it was stated that as the matter was governed by a contract between

the parties, the writ petition was not maintainable since it was a

public law remedy and was not available in private law field i.e.

where the matter is governed by a non­statutory   contract. The

observations made in the judgement in this regard are as follows :­

“22. We are unable to see any substance in the argument that the

termination of arrangement without observing the principle of

natural justice (audi alteram partem) is void. The termination is

not a quasi­judicial act by any stretch of imagination; hence it was

not necessary to observe the principles of natural justice. It is not

also an executive or administrative act to attract the duty to act

fairly. It was ­ as has been repeatedly urged by Sri Ramaswamy ­ a

matter governed by a contract/agreement between the parties. If

the matter is governed by a contract, the writ petition is not

maintainable since it is a public law remedy and is not available in

private law field, e.g., where the matter is governed by a non­

statutory contract. Be that as it may, in view of our opinion on the

main question, it is not necessary to pursue this reasoning further.”

18.In the case of State of Bihar and others vs. Jain Plastics &

Chemicals   Ltd.

8

  a   grievance   was   sought   to   be   raised   against

deduction of an amount from the final bill to be paid to the

contractor due to breach of contract by him. The petition was

7 (1994) 3 SCC 552

8 (2002) 1 SCC 216

11

allowed by the High Court. The matter was taken to the Supreme

Court wherein it was held that even if it was possible to decide the

question raised in the petition on the basis of affidavits and counter

affidavits,   it   would   not   be   proper   to   exercise   extraordinary

jurisdiction under Article 226 of the Constitution in cases of alleged

breach of contract. The observations made by the Supreme Court

are as follows:­

"2. Limited question involved in this appeal is ­­ whether the High

Court ought not to have exercised its jurisdiction under Article 226

of the Constitution of India for granting relief in case of alleged

breach of contract. 

3. Settled law ­­ writ is not the remedy for enforcing contractual

obligations. It is to be reiterated that writ petition under Article

226 is not the proper proceedings for adjudicating such disputes.

Under the law, it was open to the respondent to approach the court

of   competent   jurisdiction   for   appropriate   relief   for   breach   of

contract...

x x x

7...It is true that many matters could be decided after referring to

the contentions raised in the affidavits and counter­affidavits, but

that   would   hardly   be   a   ground   for   exercise   of   extraordinary

jurisdiction under Article 226 of the Constitution in case of alleged

breach of contract. Whether the alleged non­supply of road permits

by   the   appellants   would   justify   breach   of   contract   by   the

respondent would depend upon facts and evidence and is not

required to be decided or dealt with in a writ petition. Such

seriously disputed questions or rival claims of the parties with

regard to breach of contract are to be investigated and determined

on the basis of evidence which may be led by the parties in a

properly  instituted  civil  suit  rather  than by   a  court  exercising

prerogative of issuing writs."

19.Distinguishing private law from public law, it was held in

K.K.Saksena vs. International Commission on Irrigation and

Drainage and others

9

 that private law obligations of the State or

public   authorities   are   not   amenable   to   writ   jurisdiction.   The

relevant observations made in the judgement are as follows :­ 

“43.   What   follows   from   a   minute   and   careful   reading   of   the

aforesaid judgments of this Court is that if a person or authority is

9.   (2015) 4 SCC 670

12

“State”   within   the   meaning   of   Article   12   of   the   Constitution,

admittedly a writ petition under Article 226 would lie against such

a person or body. However, we may add that even in such cases

writ would not lie to enforce private law rights. There are catena

of judgments on this aspect and it is not necessary to refer to those

judgments as that is the basic principle of judicial review of an

action under the administrative law. The reason is obvious. A

private law is that part of a legal system which is a part of common

law that involves relationships between individuals, such as law of

contract   or   torts.   Therefore,   even   if   writ   petition   would   be

maintainable against an authority, which is “State” under Article

12 of the Constitution, before issuing any writ, particularly writ of

mandamus,   the   Court   has   to   satisfy   that   action   of   such   an

authority, which is challenged, is in the domain of public law as

distinguished from private law. 

44. Within a couple of years of the framing of the Constitution,

this Court remarked in  Election Commission of India v. Saka

Venkata Rao that administrative law in India has been shaped in

the English mould. Power to issue writ or any order of direction

for “any other purpose” has been held to be included in Article 226

of the Constitution with a view apparently to place all the High

Courts in this country in somewhat the same position as the Court

of the King's Bench in England. It is for this reason ordinary

“private law remedies” are not enforceable through extraordinary

writ jurisdiction, even though brought against public authorities

(see Administrative Law, 8th Edition; H.W.R. Wade & C.F. Forsyth,

page 656). In a number of decisions, this Court has held that

contractual and commercial obligations are enforceable only by

ordinary action and not by judicial review.” 

20.The Constitution Bench Judgement in the case of  Election

Commission, India vs. Saka Venkata Subba Rao and others

10

and the judgement in the case of R.(Hopley) vs. Liverpool Health

Authority

11

,  were referred to for the proposition that contractual

and commercial obligations are enforceable only by ordinary action

and not by judicial review. It was stated thus :­

“50. We have also pointed out above that in Saka Venkata Rao this

Court had observed that administrative law in India has been

shaped on the lines of English law. There are a catena of judgments

in   English   courts   taking   same   view,   namely,   contractual   and

commercial obligations are enforceable only by ordinary action and

not by judicial review. In R. (Hopley) v. Liverpool Health Authority

10 AIR 1953 SC 210

11 2002 EWHC 1723

13

(unreported) (30.7.2002), Justice Pitchford helpfully set out three

things that had to be identified when considering whether a public

body   with   statutory   powers   was   exercising   a   public   function

amenable to judicial review or a private function. They are: (i)

whether   the   defendant  was   a  public   body   exercising  statutory

powers; (ii) whether the function being performed in the exercise

of those powers was a public or a private one; and (iii) whether the

defendant was performing a public duty owed to the claimant in

the particular circumstances under consideration.”

21.The nature of the prerogative remedy of a mandatory order as

the normal means for enforcing performance of public duties by

public authorities has been considered in Administrative Law by

H.W.R. Wade & C.F. Forsyth

12

, and a distinction has been drawn

between public duties enforceable by a mandatory order, which are

usually statutory, and duties arising merely from contract. It has

been stated thus :­

“A distinction which needs to be clarified is that between public

duties   enforceable   by   a   mandatory   order,   which   are   usually

statutory, and duties arising merely from contract. Contractual

duties are enforceable as matters of private law by the ordinary

contractual   remedies,   such   as   damages,   injunction,   specific

performance   and   declaration.   They   are   not   enforceable   by   a

mandatory order, which in the first place is confined to public

duties and secondly is not granted where there are other adequate

remedies.”

22. We may also gainfully refer to the judgment in the case of

Joshi Technologies International Inc. vs. Union of India and

others

13

   wherein the legal position in this regard has been taken

note of and summarized in the following terms:­ 

"69. The position thus summarised in the aforesaid principles has

to be understood in the context of discussion that preceded which

we have pointed out above. As per this, no doubt, there is no

absolute bar to the maintainability of the writ petition even in

contractual matters or where there are disputed questions of fact

or   even   when   monetary   claim   is   raised.   At   the   same   time,

discretion   lies   with   the   High   Court   which   under   certain

circumstances, it can refuse to exercise. It also follows that under

the   following   circumstances,   "normally",   the   Court   would   not

12 Administrative Law, Tenth Edition, H.W.R. Wade & C.F. Forsyth

13 (2015) 7 SCC 728

14

exercise such a discretion: 

69.1. The Court may not examine the issue unless the action has

some public law character attached to it. 

69.2. Whenever  a  particular  mode of  settlement of  dispute is

provided in the contract, the High Court would refuse to exercise

its discretion under Article 226 of the Constitution and relegate the

party to the said mode of settlement, particularly when settlement

of disputes is to be resorted to through the means of arbitration. 

69.3. If there are very serious disputed questions of fact which are

of   complex   nature   and   require   oral   evidence   for   their

determination. 

69.4. Money claims per se particularly arising out of contractual

obligations   are   normally   not   to   be   entertained   except   in

exceptional circumstances. 

70.   Further,   the   legal   position   which   emerges   from   various

judgments of this Court dealing with different situations/aspects

relating to contracts entered into by the State/public authority

with private parties, can be summarised as under: 

70.1. At the stage of entering into a contract, the State acts purely

in   its   executive   capacity   and   is   bound   by   the   obligations   of

fairness. 

70.2. State in its executive capacity, even in the contractual field,

is   under   obligation   to   act   fairly   and   cannot   practise   some

discriminations. 

70.3. Even in cases where question is of choice or consideration of

competing claims before entering into the field of contract, facts

have   to   be   investigated   and   found   before   the   question   of   a

violation of Article 14 of the Constitution could arise. If those facts

are disputed and require assessment of evidence the correctness of

which can only be tested satisfactorily by taking detailed evidence,

involving   examination   and   cross­examination   of   witnesses,   the

case   could   not   be   conveniently   or   satisfactorily   decided   in

proceedings under Article 226 of the Constitution. In such cases

the Court can direct the aggrieved party to resort to alternate

remedy of civil suit, etc. 

70.4. Writ jurisdiction of the High Court under Article 226  of the

Constitution was not intended to facilitate avoidance of obligation

voluntarily incurred. 

70.5.  Writ  petition was not  maintainable to  avoid  contractual

obligation. Occurrence of commercial difficulty, inconvenience or

hardship   in   performance   of   the   conditions   agreed   to   in   the

contract can provide no justification in not complying with the

terms of contract which the parties had accepted with open eyes. It

cannot ever be that a licensee can work out the licence if he finds

15

it profitable to do so: and he can challenge the conditions under

which he agreed to take the licence, if he finds it commercially

inexpedient to conduct his business. 

70.6. Ordinarily, where a breach of contract is complained of, the

party complaining of such breach may sue for specific performance

of   the   contract,   if   contract   is   capable   of   being   specifically

performed. Otherwise, the party may sue for damages. 

70.7.   Writ   can   be   issued   where   there   is   executive   action

unsupported by law or even in respect of a corporation there is

denial of equality before law or equal protection of law or if it can

be shown that action of the public authorities was without giving

any hearing and violation of principles of natural justice after

holding that action could not have been taken without observing

principles of natural justice. 

70.8.   If   the   contract   between   private   party   and   the

State/instrumentality and/or  agency of the State is under the

realm of a private law and there is no element of public law, the

normal course for the aggrieved party, is to invoke the remedies

provided under ordinary civil law rather than approaching the

High Court under Article 226 of the Constitution of India and

invoking its extraordinary jurisdiction. 

70.9. The distinction between public law and private law element

in the contract with the State is getting blurred. However, it has

not been totally obliterated and where the matter falls purely in

private field of contract, this Court has maintained the position

that writ petition is not maintainable. The dichotomy between

public law and private law rights and remedies would depend on

the factual matrix of each case and the distinction between the

public law remedies and private law field, cannot be demarcated

with precision. In fact, each case has to be examined, on its facts

whether the contractual relations between the parties bear insignia

of public element. Once on the facts of a particular case it is found

that   nature   of   the   activity   or   controversy   involves   public   law

element, then the matter can be examined by the High Court in

writ petitions under Article 226 of the Constitution of India to see

whether action of the State and/or instrumentality or agency of

the State is fair, just and equitable or that relevant factors are

taken into consideration and irrelevant factors have not gone into

the decision­making process or that the decision is not arbitrary. 

70.10. Mere reasonable or legitimate expectation of a citizen, in

such a situation, may not by itself be a distinct enforceable right,

but failure to consider and give due weight to it may render the

decision   arbitrary,   and   this   is   how   the   requirements   of   due

consideration   of   a   legitimate   expectation   forms   part   of   the

principle of non­arbitrariness. 

70.11. The scope of judicial review in respect of disputes falling

16

within the domain of contractual obligations may be more limited

and in doubtful cases the parties may be relegated to adjudication

of their rights by resort to remedies provided for adjudication of

purely contractual disputes."

23.The question of maintainability of the writ petition under

Article 226 for enforcement of a contractual right again came up in

Life Insurance Corporation of India and others vs. Asha Goel

(Smt.) and another 

14

, and it was held that pros and cons of fact­

situation should be carefully weighed and the determination of the

question as to when a claim can be enforced in writ jurisdiction

would depend on consideration of several factors like, whether the

writ petitioner is merely attempting to enforce his contractual rights

or the case raises important questions of law and constitutional

issues, the nature of dispute raised; the nature of enquiry necessary

for determination of the dispute etc. It was held that the matter

would be required to be considered in the facts and circumstances

of each case. The observations made in the judgement in this regard

are as follows :­

“10.Article   226   of   the   Constitution   confers   extraordinary

jurisdiction on the High Court to issue high prerogative writs for

enforcement of the fundamental rights or for any other purpose. It

is wide and expansive. The Constitution does not place any fetter

on   exercise   of   the   extraordinary   jurisdiction.   It   is   left   to   the

discretion of the High Court. Therefore, it cannot be laid down as a

general proposition of law that in no case the High Court can

entertain a writ petition under Article 226 of the Constitution to

enforce a claim under a life insurance policy. It is neither possible

nor proper to enumerate exhaustively the circumstances in which

such a claim can or cannot be enforced by filing a writ petition.

The determination of the question depends on consideration of

several factors like, whether a writ petitioner is merely attempting

to enforce his/her contractual rights or the case raises important

questions   of   law   and   constitutional   issues,   the   nature   of   the

dispute raised; the nature of inquiry necessary for determination of

the dispute etc. The matter is to be considered in the facts and

circumstances of each case. While the jurisdiction of the High

Court   to   entertain   a   writ   petition   under   Article   226   of   the

14   (2001) 2 SCC 160

17

Constitution cannot be denied altogether, courts must bear in

mind the self­imposed restriction consistently followed by High

Courts all these years after the constitutional power came into

existence in not entertaining writ petitions filed for enforcement of

purely contractual rights and obligations which involve disputed

questions of facts. The courts have consistently taken the view that

in a case where for determination of the dispute raised, it is

necessary to inquire into facts for determination of which it may

become necessary to record oral evidence a proceeding under

Article 226 of the Constitution, is not the appropriate forum. The

position is also well settled that if the contract entered between the

parties   provide   an   alternate   forum   for   resolution   of   disputes

arising from the contract, then the parties should approach the

forum agreed by them and the High Court in writ jurisdiction

should not permit them to bypass the agreed forum of dispute

resolution. At the cost of repetition it may be stated that in the

above   discussions   we   have   only   indicated   some   of   the

circumstances in which the High Court have declined to entertain

petitions   filed   under   Article   226   of   the   Constitution   for

enforcement of contractual rights and obligation; the discussions

are not intended to be exhaustive. This Court from time to time

disapproved of a High Court entertaining a petition under Article

226 of the Constitution in matters of enforcement of contractual

rights and obligation particularly where the claim by one party is

contested by the other and adjudication of the dispute requires

inquiry into facts. We may notice a few such cases: Mohd. Hanif v.

State of Assam (1969) 2 SCC 782; Banchhanidhi Rath v. State of

Orissa (1972) 4 SCC 781; Rukmanibai Gupta v. Collector, Jabalpur

(1980) 4 SCC 556; Food Corpn. of India v. Jagannath Dutta 1993

Supp (3) SCC 635 and State of H.P. v. Raja Mahendra Pal (1999)

4 SCC 43.”

24.Taking a similar view where a contractual right was sought to

be enforced by filing a writ petition, this Court in M/s Lalloo Ji

Rajiv   Chandra   And   Sons   vs.   Meladhikari   Prayagraj   Mela

Authority and others

15

, reiterated the legal position that in a case

of non­statutory contract, the remedy available to the contractor, if

he is aggrieved by non­payment, would be either to file a civil suit

or if there is an arbitration agreement between the parties, to

invoke the terms of the agreement. The writ petition was dismissed

with the following observations :­ 

15 (2019) ADJ Online 0081

18

“10. In the present case there is nothing to held that the contract is

a   statutory   contract.   The   remedy   of   the   contractor,   if   he   is

aggrieved by non­payment, would be to either file an ordinary civil

suit or if there is an arbitration agreement between the parties, to

invoke the terms of the agreement.

11. In our view, it will not either be appropriate or proper for the

Court under Article 226 of the Constitution to entertain a petition

of this nature. The grant of relief of this nature would virtually

amount to a money decree. The petitioner is at liberty to take

recourse to the remedies available by raising such a claim either

invoking an arbitration clause (if it exists in the contract between

the parties) or if there is no provision for arbitration, to move the

competent civil court with a money claim.”

25.The aforementioned legal position with regard to the question

of   maintainability   of   a   writ   petition   seeking   enforcement   of

contractual and commercial obligations has been considered in

detail   in   recent   judgements   of   this   Court   in  M/s   Ipjacket

Technology India Private Limited vs. M.D. Uttar Pradesh Rajkiya

Nirman Nigam Limited

16

 and M/S Bio Tech System vs. State of

U.P. and 4 others

17

.

26.From   the   foregoing   discussion,   as   a   matter   of   general

principle, it may be held that in a case where the contract entered

into between the State and the person aggrieved is of a non­

statutory character and the relationship is governed purely in terms

of a contract between the parties, in such situations the contractual

obligations are matters of private law and a writ would not lie to

enforce a civil liability arising purely out of a contract. The proper

remedy in such cases would be to file a civil suit for claiming

damages, injunctions or specific performance or such appropriate

reliefs in a civil court. Pure contractual obligation in the absence of

any statutory complexion would not be enforceable through a writ.

27.The remedy under  Article 226 of the Constitution being an

16    2019(6) ADJ 113

17  2020 (11) ADJ 488

19

extraordinary remedy, it is not intended to be used for the purpose

of declaring private rights of the parties. In the case of enforcement

of contractual rights and liabilities the normal remedy of filing a

civil suit being available to the aggrieved party, this Court would

not   exercise   its   prerogative   writ   jurisdiction   to   enforce   such

contractual obligations. The only exception may be a case where the

amount  is  admitted  and  there  is  no disputed  question  of  fact

requiring adjudication of detailed evidence and interpretation of the

terms of the contract.

28.In the case at hand, the reliefs sought, as per the case set up

by the petitioner, would require adjudication of serious factual

disputes relating to the terms of the contract in respect of the

prescribed   standards   of   work   and   the   time   schedule   for   its

completion. There is also serious dispute with regard to the extent

of the work completed and the payments which are due. The

pleadings and the material which are on record do not in any

manner indicate that it is a public law remedy which the petitioner

is   seeking   to   invoke   so   as   to   pursuade   us   to   exercise   our

discretionary jurisdiction.

29.Having regard to aforesaid facts and circumstances, we are

not inclined to exercise our extra­ordinary jurisdiction under Article

226 of the Constitution.

30.The writ petition stands accordingly dismissed. 

Order Date :­ 15.12.2020 

Shalini 

(Dr. Y.K. Srivastava,J.)(Surya Prakash Kesarwani,J.)