1

REPORTABLE

IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CIVIL APPELLATE JURISDICTION

CIVIL APPEAL NO. 2537 OF 2017

M/s. Geomysore Services (I) Pvt. Ltd. 

& Anr.               …. Appellant(s)

Versus

M/s. Hutti Goldmines Co. Ltd. & Ors.      … Respondent(s)

With

CIVIL APPEAL NO. 2538 OF 2017

J U D G M E N T

Deepak Gupta J.

1.What is the role and power of the Central Government while

dealing with the request of a State Government for reservation of lands

for government companies or corporations owned and controlled by

the State Government under section 17A (2) of the Mines and Minerals

2

(Development and Regulations) Act, 1957 (hereinafter referred to as

“the Act”), is the main issue involved in this case.

THE FACTUAL BACKGROUND

2.This case has a long and chequered history. There are gold mines

in the State of Karnataka and parties are litigating in respect of their

rights to exploit those mines. We have two appellants before us, M/s.

Geomysore   Services   (India)   Pvt.   Ltd.,   Appellant   No.1   (hereinafter

referred to as “Geomysore”) and Deccan Gold Exploration Services Pvt.

Ltd., Appellant No. 2 (hereinafter referred to as “Deccan”).

3.On 01.04.2000 Geomysore applied for grant of Reconnaissance

Permit (for short ‘RP’) for 315 sq. kms. of land in Hutti South Belt Gold

Mines area.   After approval by the Central Government, the State

Government   granted   RP   on   03.11.2000   for   a   period   of   3   years.

Similarly, Deccan was granted RP in Northern part of Hutti Gold

Mines for an area measuring 501.48 sq. kms. for a period of 3 years

on 09.01.2003 after completing all formalities.  The respondent no. 1

3

i.e. M/s Hutti Gold Mines Co. Ltd. (hereinafter referred to as “HGML”)

did not file any application for grant of RP for either of the two areas.

4.   Geomysore   conducted   the   reconnaissance   and   submitted   a

consolidated report on 30.11.2003.  Deccan submitted its consolidated

report on 21.04.2006.  Both the Companies found evidence to suggest

the   existence   of   gold   deposits   and   need   to   carry   out   further

prospecting in certain areas.   On the basis of the results of the

reconnaissance,   Geomysore   filed   4   applications   for   grant   of

Prospecting Licence (for short ‘PL’) under Section 11(1) of the Act.

Deccan filed 7 applications for grant of PL with regard to the area

where it had conducted reconnaissance.  

5.         On   28.11.2006,   HGML   sent   a   letter   to   the   Commissioner,

Geological Resources Development and Director, Department of Mines

and Geology, Bangalore praying for reservation of area for the purpose

of   conservation   exclusively   for   public   sector   undertakings   under

Section 17A(2) of the Act.   It was stated that HGML was keen to

continue prospecting investigations in the area in question. It was

submitted  that  grant  of  Mining  Lease  (for short  ‘ML’)  to different

4

organizations would create severe problems including safety hazards

and as such it was prayed that the entire area, including the area for

which RP had been granted to Geomysore and Deccan, be reserved

under Section 17A(2) of the Act.  It appears that Geomysore came to

know about this proposal and it sent a letter on 28.11.2006 itself to

the Government of India and opposed the contemplated action of the

State of Karnataka to forward a proposal to the Ministry of Mines for

reservation of the mining area. 

6.In   the   meantime,   two   other   developments   took   place.     The

Ministry of Mines published the National Mineral Policy, 2008 (for

short ‘the NMP 2008’) and the Government of Karnataka released the

Karnataka   Mineral   Policy,   2008   (for   short   ‘the   KMP,   2008)   in

consonance with NMP, 2008 to which we shall advert later.  

7.On   27.12.2008,   the   Government   of   Karnataka   wrote   to

Government of India for reservation of area in favour of HGML and

recommended that 161 sq. kms. of land be allocated to HGML for

mining.   This covered the areas for which RPs had been granted to

Geomysore and Deccan and, therefore, Geomysore and Deccan filed

5

revision petitions before the Central Government.  The main challenge

to the decision of the State Government was that the appellants were

entitled to preference while considering their application for grant of

PL and also their PL applications have been filed earlier in time.  It

was also urged that in terms of the NMP, 2008 and the KMP, 2008

reservation could not be made.  The Central Government allowed the

revision petitions and directed the State of Karnataka to consider the

PL applications filed by Geomysore as well as Deccan.  

8.Thereafter, HGML filed a writ petition in the Karnataka High

Court.  The High Court held that the reservation of the area had not

yet taken place and since the Central Government was still to take a

decision on the request of the State Government, it was not necessary

to determine whether the preferential right claimed by Geomysore and

Deccan under Section 11 of the Act could defeat the right of the State

Government to seek reservation of the area under Section 17A(2) of

the Act.  The High Court, after considering the judgment of this Court

in the case of Indian Charge Chrome Ltd . & Anr. v. Union of India

& Ors.

1

 held as follows:

1

(2006) 12 SCC 331

6

“10. Having held so, the Hon’ble Court has further held that

the power  under Section 17A(2) is the statutory power  and

normally there could be no estoppel against the exercise of

statutory power and upheld the recommendation of the State

Government seeking for approval of the Central Government.  It

is clear that, in the instant case, the undisputed fact is that the

contesting respondents in any event have not been granted the

prospecting licence or mining lease and as such the area in

question   is   not   the   one   which   is   already   held   under   a

prospecting licence or mining lease.   Therefore, if the above

decision is kept in view, the State Government was well within

its   powers   to   seek   approval   of   the   Central   Government   to

reserve   the   area   in   question.     In   any   event,   the   Central

Government   before   granting   its   approval   would   have   to

consider   all   these   aspects   of   the   matter   and   any   such

consideration by the Central Government could not have been

stifled by the contesting respondents in the form of revision

application and the revision authority was also not justified in

interfering.   The preferential right claimed by the contesting

respondents cannot be accepted at this stage and a direction

could not have been issued to consider the applications of the

contesting   respondents   by   setting   aside   the   communication

dated   27.12.2008.     The   appropriate   procedure   would   be   to

allow   the   Central   Government   to   take   a   decision   on   the

approval   sought   by   the   State   Government   by   its

communication   dated   27.12.2008.     Thereafter,   the

consideration or otherwise of the applications for prospecting

licence   by   any   other   person   including   the   contesting

respondents   would   arise   depending   on   the   result   of   such

consideration by the Central Government.   If for any reason,

the Central Government does not accede to the proposal of the

State   Government   and   in  such   situation   if   the   applications

remain open for consideration, then and only then the question

of preferential right would arise for consideration.”

9.Consequently, the orders passed by the Central Government were

set aside and the matter was remanded to the Central Government to

take decision on the recommendation made by the State Government

7

with a direction to dispose of the same in accordance with law.  The

Central Government examined the matter and rejected the proposal of

the State Government for reservation of land under Section 17A(2) of

the   Act   for   Government   undertakings.     The   order   notes   that

Geomysore   and   Deccan   had   already   filed   PL   applications   after

completing  reconnaissance  pursuant   to  the   RPs  granted  to  them.

Instead of dealing with the PL applications of Geomysore and Deccan,

the State Government suddenly decided to make a request to the

Central Government to reserve the land.   The Central Government

held that the action of the State Government is against the stated

purpose of Para 3.3 of the NMP, 2008 which provides that there

should a regulatory environment conducive to private investment; that

the  procedure for grant  of concession should be transparent  and

seamless transition shall be guaranteed to the concessionaires; that

the action of the State Government was not transparent or fair; that

land could only be reserved where private players are not holding the

land or have not applied for exploration or mining unless security

considerations or specific public interests are involved; that  since

Geomysore   and  Deccan  had   completed   their   RPs   and   applied   for

8

seamless transition to PL, the proposal of the State Government  to

reserve the land in favour of HGML was neither in public interest nor

in  terms  of   the   NMP,  2008   and,  therefore,  proposal  of   the   State

Government to reserve land was rejected and again a direction was

issued that the request of Geomysore and Deccan for grant of PL be

considered expeditiously.  

10.HGML then filed another writ petition challenging the order of the

Central Government dated 31.05.2011.  Geomysore and Deccan filed a

joint reply in the writ petition and the High Court allowed the writ

petition vide the impugned judgment, which is under challenge before

us. 

11.The main factor which weighed with the High Court in allowing

the writ petition was that whereas under Section 11 of the Act, a party

which had carried out reconnaissance pursuant to RP, was entitled to

preference at the time of granting PL, under Section 17A(2) of the Act,

the words “reconnaissance permit” do not find mention.   The Court

further held that in its earlier judgment dated 18.02.2011, it had been

held that while taking a decision under section 17A(2) of the Act, the

9

preferential right under Section 11 of the Act had no role to play and,

therefore, the claim of the State Government could not be defeated on

this ground.   Since the judgment had attained finality, the matter

should not be reopened.  It further held that the NMP, 2008 cannot

overrule the provisions of Section 17A of the Act. The Court further

held that the policy has to give way to the statutory provisions.  It was

held   that   the   second   order   passed   by   the   Central   Government

contains the same flaws which were there in the earlier order and

hence the writ petition was allowed and the order of the Central

Government refusing to reserve the land was quashed.

THE LEGAL PROVISIONS

12.At the outset, we may point out that as far as this case is

concerned, we are dealing with the Act prior to its amendment in the

year 2015.   Sub­sections (ha) and (hb) of Section 3 of the Act were

introduced w.e.f. 18.12.1999 and define ‘reconnaissance operations’

and ‘reconnaissance permit’ respectively.  The same read as follows:

“(ha) “reconnaissance   operations”   means   any   operations

undertaken for preliminary prospecting of a mineral through

10

regional,   aerial,   geophysical   or   geochemical   surveys   and

geological mapping,  but  does  not  include  pitting,  trenching,

drilling (except drilling of boreholes on a grid specified from

time   to   time   by   the   Central   Government)   or   sub­surface

excavation;

(hb) “reconnaissance permit” means a permit granted for

the purpose of undertaking reconnaissance operations;”

13.A reconnaissance permit allows the permit holder to carry out

reconnaissance operations.   A reconnaissance permit holder carries

out operations to determine whether the area is fit for mining only by

way of non­invasive techniques, except for some minimal drilling.

Normally, reconnaissance permits are granted for huge areas of land.  

14.Sub­sections (g) and (h) of Section 3 of the Act define ‘prospecting

licence’ and ‘prospecting operations’ respectively.  The same read as

follows:

“(g)   “prospecting   licence”   means   a   licence   granted   for   the

purpose of undertaking prospecting operations;

(h) “prospecting operations” means any operations undertaken

for   the   purpose   of   exploring,   locating   or   proving   mineral

deposits;”

15.Normally, after reconnaissance is done, a party would determine

which is the best part of the huge area fit for prospecting to determine

with greater exactitude the location of mineral deposits.  Thus, PL is

11

granted for an area which is much less than that of the RP area.

During   prospecting,   invasive   methods   can   be   used   to   the   extent

allowed under law for determining the extant mineral deposits and

whether they can be exploited commercially.

16.After prospecting is done, comes the stage of grant of mining

lease.  ‘Mining lease’ and  ‘mining  operations’   are defined in sub­

sections (c) and (d) of Section 3 of the Act respectively.  The same read

as under:

“(c) “mining lease” means a lease granted for the purpose of

undertaking   mining   operations,   and   includes   a   sub­lease

granted for such purpose;

(d) “mining operations” means any operations undertaken for

the purpose of winning any mineral;”

17.  Investments during reconnaissance or prospecting are very large.

These   are   not   small   investments.     Therefore,   a   person   who   had

conducted reconnaissance is given preference for grant of PL and a

person who had conducted prospecting is given preference while being

considered for grant of ML.  In this behalf we may refer to Section 11

(1) of the Act which reads as follows: 

“11.Preferential right of certain persons.­ (1) Where a

reconnaissance permit or prospecting licence has been granted

in respect of any land, the permit holder or the licensee shall

12

have a preferential right for obtaining a prospecting licence or

mining lease, as the case may be, in respect of that land over

any other person:

Provided   that   the   State   Government   is   satisfied   that   the

permit holder or the licensee, as the case may be,­

(a)has undertaken reconnaissance operations or         prospecting

operations, as the case may be, to establish mineral resources

in such land;

(b)has not committed any breach of the terms and   conditions of

the reconnaissance permit or the prospecting licence;

(c)           has not become ineligible under the provisions of this

Act; and 

(d)has   not   failed   to   apply   for   grant   of   prospecting   licence     or

mining lease, as the case may be, within three months after the

expiry of reconnaissance permit or prospecting licence, as the

case may be, or within such further period as may be extended

by the said Government.”

18.The purpose of the aforesaid Section is that in view of the money,

effort and time spent in undertaking reconnaissance or prospecting

operations   and   preparation   of   detailed   reports   of   the   mineral

discoverable or likely to be discovered pursuant to such operations,

such RP or PL holder would get a preferential right for undertaking the

next stage of operations.

19.Section17A of the Act reads as follows:

“17A. Reservation of area for purposes of conservation.­ (1)

The   Central   Government,   with   a   view   to   conserving   any

mineral and after consultation with the State Government, may

reserve   any   area   not   already   held   under   any   prospecting

13

licence or mining lease and, where it proposes to do so, it shall,

by notification in the Official Gazette, specify the boundaries of

such area and the mineral or minerals in respect of which such

area will be reserved.

(1A) The Central Government may in consultation with the

State Government, reserve any area not already held under any

prospecting   licence   or   mining   lease,   for   undertaking

prospecting   or   mining   operations   through   a   Government

company or corporation owned or controlled by it, and where it

proposes   to   do   so,   it   shall,   by   notification   in   the   Official

Gazette, specify the boundaries of such area and the mineral or

minerals in respect of which such area will be reserved.]

(2) The State Government may, with the approval of

the   Central   Government,   reserve   any   area   not   already   held

under any prospecting licence or mining lease, for undertaking

prospecting   or   mining   operations   through   a   Government

company or corporation owned or controlled by it and where it

proposes   to   do   so,   it   shall,   by   notification   in   the   Official

Gazette, specify the boundaries of such area and the mineral or

minerals in respect of which such areas will be reserved.  

(3) Where   in   exercise   of   the   powers   conferred   by

sub­section (1A) or sub­section (2) the Central Government or

the   State   Government,   as   the   case   may   be,   undertakes

prospecting   or   mining   operations   in   any   area   in   which   the

minerals vest in a private person, it shall be liable, to pay

prospecting fee, royalty, surface rent or dead rent, as the case

may be, from time to time at the same rate at which it would

have been payable under this Act if such prospecting or mining

operations had been undertaken by  a private person under

prospecting licence or mining lease.”  

20.Though, in this case we are dealing mainly with Section 17A(2),

we feel that it would be appropriate to analyze the provisions of the

various parts of Section 17A of the Act.   Under Section 17A(1), the

Central Government has the power to reserve any area to conserve any

14

mineral. The Central Government has to exercise this power after

consultation  with  the   State   Government.     There   is,   however,   one

caveat, which is, that if a PL or ML for the said area is held by any

person then the Central Government cannot reserve the area.  Under

sub­section (1A) of Section 17A, the Central Government has similar

power   to   reserve   areas   for   undertaking   prospecting   or   mining

operations through Government companies, but again, such areas

should not have been held under any PL or ML.   As far as Section

17A(2)   is   concerned,   this   provision   gives   power   to   the   State

Government   to   reserve   an   area   not   held   under   a   PL   or   ML   for

prospecting   or   mining   by   State   Government   owned   companies.

However, this can be done only with the approval of the Central

Government and the area so reserved should be notified in the official

gazette along with the mineral and minerals for which the area has

been reserved.  Though we are not directly concerned with sub­section

(3) of Section 17A of the Act in this case, the said sub­section provides

that where the Central Government or the State Government, as the

case may be, undertakes prospecting or mining operations in any area

in   which   mineral   vests   in   the   private   person,   then   the   Central

15

Government or the State Government concerned shall be liable to pay

prospecting fee, royalty, surface rent, dead rent etc..

21.We may also, at this stage, refer to Section 2 of the Act, which

reads as follows:

“2. Declaration as to the expediency of Union control. – It is

hereby declared that it is expedient in the public interest that

the Union should take under its control the regulation of mines

and   the   development   of   minerals   to   the   extent   hereinafter

provided.”

CONTENTIONS

22.     Mr.   Maninder   Singh,   learned   Additional   Solicitor   General

appearing for the Union of India, submitted that Section 17A(2) of the

Act empowers the State Government to reserve any area not held

under PL or ML for any State Government undertaking.  However, this

is subject to the prior approval of the Central Government.  It is his

contention that the State Government cannot reserve an area (not held

under a PL or ML) without obtaining the prior approval of the Central

Government. He further submits that the Central Government, while

considering the request of the State Government, has to apply its mind

independently and while dealing with the request, it can take into

16

consideration the mineral policy.   Therefore, according to him, the

High   Court   erred   in   holding   that   the   Union   could   not   take   into

consideration the parameters set out in the mineral policy.  According

to him, the absence of the words ‘reconnaissance permit’ from Section

17A(2) of the Act only indicates that whereas for those areas for which

PL or ML has been granted, there is an absolute bar, but where only

RP is granted, there is no bar and the State Government can, with the

approval of the Central Government, reserve that area.  

23. Ms. Meenakshi Arora, learned senior counsel appearing for the

appellants adopted the arguments of Mr. Maninder Singh, but she

also urged that in view of the huge investments required to be made

by the RP holder, it is his legitimate expectation under Section 11 of

the Act that he would get the PL.  She further submits that HGML had

not submitted any application for grant of RP or PL.  Therefore, the

applications of Geomysore and Deccan being prior in time, should

have been considered.  She has referred to various provisions of the

Act   both   prior   to   and   after   its   amendment   in   the   year   2015   to

emphasize   that   the   intention   of   the   Government   is   to   encourage

private investment in the industry and to ensure that such private

17

investors are not left in lurch after investing huge amount and there is

seamless transition from the stage of reconnaissance to prospecting

and then to mining.

24.  Mr. Basava Prabhu S. Patil, learned senior counsel appearing for

the State of Karnataka, submitted that it is the State which is the

owner of the minerals and keeping in view the federal structure of our

country, the Union cannot override the power of the State.  According

to him, Section 2 of the Act does not empower the Union to reject the

claim of the State Government on grounds which are not provided for

in the statute itself.  He also submits that the judgment rendered by

the Karnataka High Court in the first Writ Petition No.39969/39970 of

2010 decided the issues between the parties and that will operate as

res­judicata.  He submits that in the earlier judgment the High Court

had clearly held that the preferential right claimed by Geomysore and

Deccan cannot override the power of the State Government under

Section 17A(2) of the Act.  He submits that the grounds taken in both

the orders passed by the Central Government are virtually identical.

According to him, since the words ‘reconnaissance permit’ have been

18

omitted from Section 17A(2) of the Act, the Central Government could

not have rejected the claim of the State Government on grounds which

are directly related to the fact that Geomysore and Deccan had carried

out reconnaissance in furtherance of such reconnaissance permit.  He

further submits that the NMP, 2008 was not binding and has made

reference to clause 3.2 of the NMP, 2008, which indicates that what is

set out in the policy are the goals   and that the Act, the Mineral

Concessions Rules and the Mineral Concessions Development Rules

will be amended in line  with the policy.   He submits that these

amendments took place in the year 2015 and, therefore, the policy

could not have been resorted to by the Central Government to reject

the claim of the State.  

25.Mr. C.U. Singh and Mr. Jaideep Gupta, learned senior counsel,

appearing on behalf of HGML, submit that before Geomysore and

Deccan were granted RP, HGML had already done a lot of work in the

area.  According to them, after the amendment of the Act, now these

mines can only be auctioned.  Reliance has been placed on Para 160

of Monnet Ispat & Energy Ltd.  v. Union of India & Ors

2

. case.  It

2

(2012) 11 SCC 1

19

was urged that the factors taken into consideration by the Central

Government while rejecting the proposal of the State Government were

not relevant factors.   According to them, the right of the State to

reserve area under Section 17A(2) flows from the paramount right of

the State as owner of the land and minerals.

THE ISSUES

26. There are four main questions which need to be answered:

(i)Whether the State Government being the owner of land and

minerals   can   claim   that   its   proposal   to   reserve   such   land   for

exploitation of minerals by its undertakings is virtually binding on the

Central Government?

(ii)What are the considerations which can weigh with the Central

Government while dealing with a request of the State Government for

reservation of land under Section 17A(2) of the Act?

(iii) Whether Section 11(1) and Section 17A(2) of the Act operate in

totally   separate   spheres   and   what   is   the   effect   of   the   right   of

20

preference granted to RP holder in terms of Section 11(1) of the Act

while dealing with a matter under Section 17A(2) of the Act?

(iv) Whether, in the present case, the Central Government is justified

in rejecting the proposal of the State of Karnataka?

27.The   Act   was   initially   enacted   as   the   Mines   and   Minerals

(Regulation and Development) Act (for short ‘the MMRD Act’).  At that

time, there was no Section 17A in the MMRD Act, which was later

introduced w.e.f. 10.02.1987.  Section 17 of the MMRD Act dealt with

those lands in which minerals vested with the State Government.

Under sub­section (2), the Central Government was empowered to

carry out prospecting or mining operations in any area not already

held under any PL or ML.   This could, however, be done only after

consultation   with   the   State   Government   concerned.     Therefore,

Section 17 of the MMRD Act empowered the Central Government to

undertake prospecting operations.  Vide Act 38 of 1999 the name of

the MMRD Act was changed from ‘The Mines and Minerals (Regulation

and Development) Act’ to ‘The Mines and Minerals (Development and

21

Regulation) Act’ w.e.f. 18.12.1999.  By the same Act, in Section 17 of

the Act, the words ‘reconnaissance’ and ‘reconnaissance permit’ were

introduced w.e.f. 18.12.1999.  Prior to that, there was no concept of

reconnaissance.     Under   the   provisions   of   the   Act,   prior   to   the

introduction of Section 17A, there was no statutory provision which

empowered the State Government  to reserve any  land.    However,

under the Mineral Concession Rules, 1960, (hereinafter referred to as

the ‘Rules’) there was a provision in Rule 58, empowering the State

Government to reserve such lands.  After Section 17A was introduced

on 10.02.1987, Rule 58 was omitted on 13.04.1988.  We are pointing

out these facts because some of the judgments cited, being prior to

introduction of Section 17A, have to be read in the context of Rule 58

of the Rules.

 28.In  Amritlal   Nathubhai   Shah   and   Others   v.  Union

Government of India and Another 

3

, this Court held that the State

being the owner of the land, was entitled to reserve the land and,

therefore, was justified in rejecting the applications of the private

parties.  This judgment was delivered in the context of Rule 58 of the

3

(1976) 4 SCC 108

22

Rules, as it existed at that time.

29.  In State of T.N. v. M/s Hind Stone and Others 

4

, the State of

Tamil Nadu formulated the Tamil Nadu Minor Mineral Concession

Rules.   Under Rule 8­C, the right to quarry black granite, a minor

mineral, was reserved in favour of the State Government and its

Corporations etc..  The validity of this Rule was challenged on various

grounds including the ground that the MMRD Act, 1957 did not

empower the State Government to make such a reservation.   This

Court rejected this submission on the ground that the State was the

owner of the land and minerals and also that minor minerals vest in

the State Government.  The Court held as follows:

“6.          Rivers,   Forests,   Minerals   and   such   other   resources

constitute a nation’s natural wealth.  These resources are not to

be frittered away and exhausted by any one generation.  Every

generation owes a duty to all succeeding generations to develop

and conserve the natural resources of the nation in the best

possible way.   It is in the interest of mankind.   It is in the

interest of the nation………………  In the case of minor minerals,

the State Government is similarly empowered, after consultation

with   the   Central   Government.     The   public   interest   which

induced Parliament to make the declaration contained in Section

2 of the Mines and Minerals (Regulation and Development) Act,

1957, has naturally to be the paramount consideration in all

matters concerning the regulation of mines and the development

of minerals.   Parliament’s policy is clearly discernible from the

provisions of the Act.  It is the conservation and the prudent and

4

(1981) 2 SCC 205

23

discriminating exploitation of minerals, with a view to secure

maximum benefit to the community.  There are clear signposts

to lead and guide the subordinate legislating authority in the

matter of the making of rules.  Viewed in the light shed by the

other provisions of the Act, particularly Sections 4­A, 17 and 18,

it cannot be said that the rule making authority under Section

15   has   exceeded   its   powers   in   banning   leases   for   quarrying

black granite in favour of private parties and in stipulating that

the State Government themselves may engage in quarrying black

granite or grant leases for quarrying black granite in favour of

any corporation wholly owned by the State Government…….”

It would be pertinent to point out that in this very case this Court, in

the opening para, held as follows:

“……..It is now common ground between the parties that as a

result of the declaration made by Parliament, by Section 2 of the

Act, the State legislatures are denuded of the whole of their

legislative power with respect to regulation of mines and mineral

development and that the entire legislative field has been taken

over by Parliament……”

30.It   would   also   be   pertinent   to   point   out   that   both  Amritlal

Nathubai Shah (supra) and Hind Stone (supra) were decided before

the introduction of Section 17A in the Act. 

31. In  Indian Metals and Ferro Alloys  Ltd. v.  Union of India &

Ors.

5

, this Court was dealing with Section 17A of the Act.   Following

observations are pertinent:

5

1992 Supp.(1 ) SCC 91

24

“46. Before leaving this point, we may only refer to the position

after 1986. Central Act 37 of 1986 inserted sub­section (2) which

empowers the State Government to reserve areas for exploitation

in the public sector. This provision differs from that in Rule 58

in some important respects—

(i) the reservation requires the approval of the C.G.;

(ii) the reservation can only be of areas not actually held

under a PL or ML;

(iii)   the   reservation   can   only   be   for   exploitation   by   a

government   company   or   a   public   sector   corporation

(owned   or   controlled   by   the   S.G.   or   C.G.)   but   not   for

exploitation by the government as such.

Obviously, Section 17­A (2) and Rule 58 could not stand together

as Section 17­A empowers the S.G. to reserve only with the

approval of the C.G. while Rule 58 contained no such restriction.

There was also a slight difference in their wording…..”

32.In State of T.N. v. M.P.P. Kavery Chetty

6

, dealing with Section

17A(2) of the Act, this Court held as follows:

“15………Section 17­A(2) applies when an area is sought to be

reserved   by   the   State   Government   for   undertaking   mining

operations   exclusively   through   a   Government   company   or

corporation. When such area is notified the mineral or minerals

in   respect   of   which   it   is   notified   must   also   be   stated.   Such

reservation cannot be made without the approval of the Central

Government…….”

33.The High Court has placed reliance on a judgment of this Court

delivered by a three­Judge Bench in Indian Charge Chrome  (supra).

6

(1995) 2 SCC 402

25

Dealing with the interplay between Section 11 and Section 17A of the

Act, this Court held as follows:

“16. As   we   see   it,   the   power   under   Section   17­A   is   an

independent power. It is not related to the power available under

Section 11 of the Act. It is open to the Central Government to

reserve   an   area   in   terms   of   Section   17­A(1)   if   it   is   thought

expedient and it is in the interests of the nation or that it is

necessary   to   conserve   a   particular   metal   or   ore   or   the   area

producing it. It is also open to the Central Government to decide

that such area should be exploited by a company or corporation

owned   or   controlled   by   it.   Of   course,   that   situation   has   not

arisen in this case. Under sub­section (2) of Section 17­A, with

the approval of the Central Government, the State Government

may reserve any area not already held under any prospecting

licence or mining lease for undertaking the exploitation through

a government company or corporation owned or controlled by it

and on fulfilling the conditions referred to in sub­section (2) and

in an appropriate case, also the conditions of sub­section (3).

Again, the exercise of power by the State Government under

sub­section   (2)   of   Section   17­A   has   no   reference   to   the

entertaining of applications under Section 11 or the preferences

available thereunder…..”

34.In Indian Charge Chrome (supra), an area of 1812.993 hectares

of land was granted to Tata Iron and Steel Company Ltd. (TISCO) for

mining of chromite ore.   Initially, lease was granted in 1952, which

was renewed in 1972.  However, at the time of renewal, the area was

reduced to 1261.476 hectares.   In 1991, TISCO again applied for

renewal of lease but the renewal was granted only in respect of 650

hectares.   TISCO challenged the said reduction in its area.   In the

26

meantime, various private companies challenged renewal of lease in

favour   of   TISCO.     The   High   Court   allowed   the   writ   petition   and

directed reconsideration of the matter.  Appeal filed by TISCO in this

Court was dismissed. The Union Government, on reconsideration,

renewed lease in favour of TISCO for 406 hectares and directed that

the balance area of 855.476 hectares be distributed by way of lease

amongst other claimants.  Subsequently, the State Government made

a recommendation to the Union Government that half of the area of

855.476 hectares be reserved under Section 17A(2) of the Act and the

remaining half could be allotted to the 4 applicants who had filed writ

petitions   in   the   Court.     Thereafter,   some   other   parties   filed   writ

petitions in the High Court claiming that they should also be given

mining rights.   The Orissa Government then decided to grant the

balance land to the extent to 436.295 hectares on lease to the State

public   sector   undertaking   i.e.,Orissa   Mining   Corporation   Ltd.

(hereinafter   referred   to   as   “OMC”).     This   action   of   the   State

Government was set aside by the High Court.  This Court in Indian

Charge Chrome (supra) was dealing with the appeals filed by those

applicants other than the 4 who had been granted mining leases and

27

also the appeal filed by OMC and the State Government.  This Court

came to the conclusion that the Central Government had not taken a

decision on the request of the State Government to reserve the area

under Section 17A(2) and finally directed the Central Government to

first consider the request of the State Government for reservation of

land and held that this contingency of the private applicants being

granted   mining   leases   would   only   arise   in   case   the   Central

Government   does   not   grant   approval   to   the   request   of   the   State

Government under Section 17A(2) of the Act.   This Court held as

follows :­

“32.  ………This   contingency   may   arise   only   if   the   Central

Government does not grant approval to the request of the State

Government under Section 17­A(2) of the Act……” 

35.This   clearly   envisages   that   this   Court   held   that   the   State

Government could not make a reservation without approval of the

Central Government.  It would be pertinent to mention here that this

Court directed the State Government to make a fresh request to the

Central Government and further directed that prior directions of this

Court or the High Court cannot and do not stand in the way of the

28

Central Government in applying its mind to exercise its power under

Section 17A(2) of the Act and in taking an independent decision.  

36.In the case of Sandur Manganese and Iron Ores Ltd . v. State

of Karnataka & Ors .

7

, dealing with the powers of the State, this

Court held that in view of Section 2 of the Act, the State is denuded of

its accepted power with regard to the matters which fall within the

domain of the Central Government.   It further held that the State

Government has to act and justify its actions only in accordance with

the Act and the Rules, and the State Government cannot be permitted

to justify its actions on criteria de hors the Act and the Rules.  Dealing

with Section 11 of the Act, the Court held that an RP holder or PL

holder will have a preferential right to get a PL or ML as the case may

be.  The following observations of the Court are relevant:

“80. It is clear that the State Government is purely a delegate of

Parliament   and   a   statutory   functionary,   for   the   purposes   of

Section 11(3) of the Act, hence it cannot act in a manner that is

inconsistent with the provisions of Section 11(1) of the MMDR

Act in the grant of mining leases. Furthermore, Section 2 of the

Act   clearly   states   that   the   regulation   of   mines   and   mineral

development comes within the purview of the Union Government

and   not   the   State   Government.   As   a   matter   of   fact,   the

respondents have not been able to point out any other provision

7

(2010) 13 SCC 1

29

in the MMDR Act or the MC Rules permitting grant of mining

lease based on past commitments. As rightly pointed out, the

State Government  has no authority  under the MMDR Act  to

make commitments to any person that it will, in future, grant a

mining lease in the event that the person makes investment in

any project. Assuming that the State Government had made any

such commitment, it could not be possible for it to take an

inconsistent position and proceed to notify a particular area.

Further, having notified the area, the State Government certainly

could not thereafter honour an alleged commitment by ousting

other applicants even if they are more deserving on the merit

criteria as provided in Section 11(3).”

37.In Monnet Ispat (supra), Justice Lodha, in his leading judgment

held that Section 2 of the Act does not affect the State’s ownership of

mines and minerals within its territory although the regulation of

mines and development of minerals have been taken under the control

of the Union.   It was held that the Central Government may have

taken   over   the   power   to   regulate   the   mines   and   development   of

minerals but the State could not be denuded of its rights and followed

the decision of this Court in the case of Amritlal Nathubhai Shah

(supra) wherein it was held that “the authority to order reservation

flows from the fact that the State is the owner of the mines and

minerals within its territory”.  Dealing with Section 17A of the Act, it

was held that this section would have prospective operation only and,

30

therefore, it could not affect the earlier notifications.  Thereafter, this

Court in Para 160 of the judgment held as follows:

“160. The types of reservation under Section 17­A and their

scope have been considered by this Court in Indian Metals and

Ferro Alloys Ltd. in paras 45 and 46 (pp. 136­39) of the Report. I

am   in   respectful   agreement   with   that   view.   However,   it   was

argued   that   Section   17­A(2)   requires   prior   approval   of   the

Central Government before reservation of any area by the State

Government for the public sector undertaking. The argument is

founded   on   an   incorrect   reading   of   Section   17­A(2).   This

provision does not use the expression, “prior approval” which

has been used in Section 11. On the other hand, Section 17­A(2)

uses the words, “with the approval of the Central Government”.

These words in Section 17­A(2) cannot be equated with prior

approval   of   the   Central   Government.   According   to   me,   the

approval contemplated in Section 17­A may be obtained by the

State Government before the exercise of power of reservation or

after   exercise   of   such   power.   The   approval   by   the   Central

Government contemplated in Section 17­A(2) may be express or

implied. In a case such as the present one where the Central

Government   has   relied   upon   the   2006   Notification   while

rejecting the appellants’ application for grant of mining lease, it

necessarily implies that the Central Government has approved

reservation   made   by   the   State   Government   in   the   2006

Notification otherwise it would not have acted on the same. In

any   case,   the   Central   Government   has   not   disapproved

reservation   made   by   the   State   Government   in   the   2006

Notification.”

38.In State of Kerala and Ors. v. Kerala Rare Earth & Minerals

Ltd. & Ors.

8

, a three­Judge Bench of this Court again dealt with the

scope of Section 17A of the Act and per majority held as follows:

“15.   There   is   no   gainsaying   that   the   State   Government   can

8

(2016) 6 SCC 323

31

reserve any area not already held under any prospecting licence

or   mining   lease   for   undertaking   prospecting   or   mining

operations through a government company or corporation owned

or controlled by it, but, in terms of sub­section (2) of Section 17­

A (supra) where the Government proposes to do so, it shall by

notification in the Official Gazette specify the boundaries of such

area and the mineral or minerals in respect of which such areas

will   be   reserved.   Three   distinct   requirements   emerge   from

Section 17­A(2) for a valid reservation viz.:

(i) the reservation can only be with the approval of the

Central Government and must confine to areas not already

held under any prospecting licence or mining lease;

(ii) the reservation must be made by a notification in the

Official Gazette; and

(iii) the notification must specify the boundaries of such

areas and the mineral or minerals in respect of which such

areas will be reserved.

xxx          xxx       xxx

xxx          xxx       xxx

“19. The upshot of the above discussion then is that while the

State Government is the owner of the mineral deposits in the

lands which vest in the Government as is the position in the

case at hand, Parliament has by reason of the declaration made

in Section 2 of the 1957 Act acquired complete dominion over

the legislative field covered by the said legislation. The Act does

not denude the State of the ownership of the minerals situate

within its territories but there is no manner of doubt that it

regulates to the extent set out in the provisions of the Act the

development of mines and minerals in the country. It follows

that if the State Government proposes to reserve any area for

exploitation by the State­owned corporation or company, it must

resort to making of such reservation in terms of Section 17­A

with   the   approval   of   the   Central   Government   and   by   a

notification specifying boundaries of the area and mineral or

minerals   in   respect   of   which   such   areas   will   be   reserved.

Inasmuch as the State Government has not so far issued any

notification in terms of Section 17­A, the Industrial Policy, 2007

of   the   Kerala   State   Government   does   not   have   the   effect   of

making a valid reservation within the comprehension of Section

32

17­A. The High Court was, therefore, justified in holding that

there   is   no   valid   reservation   as   at   present   no   matter   the

Government can make such a reservation if so advised in the

manner prescribed by law. In other words, the dismissal of this

appeal shall not prevent the State from invoking its right under

Section 17­A(2) of the Act by issuing notification in respect of the

mineral deposits in question…..” 

39. On a careful perusal of the judgments aforesaid, it would be more

than apparent that this Court has consistently held that the State is

the   owner   of   the   land   and   minerals.     However,   the   control   and

regulation of mines and development of minerals are in the domain of

the Union Government.   The State Government is denuded of its

legislative power to make any law in respect of regulation of mines and

mineral development in so far as that field is covered by the provisions

of the Act.  It is only if the field is vacant that the State can exercise its

legislative powers.  Otherwise, it has to exercise its power strictly in

accordance   with   the   powers   specifically   conferred   on   the   State

Government by the Act and the Rules.  It is also a well settled position

of law that while exercising the powers of reservation vested in Section

17A(2) of the Act, the State Government has to take approval of the

Central Government.  In this case, we are not required to deal with the

question of prior approval as there is no approval and, in fact, the

33

request of the State has been rejected by the Central Government.  

40.In the light of what has been said in the aforesaid judgments, we

have examined the facts of the instant case.  The State Government

made a request to the Central Government for reservation.  In the first

round of litigation, the High Court directed the Central Government to

first   consider   the   request   before   considering   the   applications   of

Geomysore   and   Deccan.     The   Central   Government   rejected   the

proposal of the State Government on various grounds including the

grounds   enumerated   earlier,   which   flow   from   the   NMP,   2008.

Arguments   have   been   addressed   to   suggest   that   the   Central

Government   can   only   take   into   consideration   issues   of   national

interest and security and cannot look into the other aspects.  We are

not in agreement with this submission. Section 17A(2) of the Act

clearly provides that the State Government can reserve any area for

undertaking prospecting or mining operations through a Government

company or corporation with the approval of the Central Government.

The   Act   does   not   lay   down   the   parameters   which   the   Central

Government   is   required   to   follow.     In   our   view,   the   Central

Government can take all factors which are relevant for the purpose of

34

deciding whether reservation should be made or not.  The NMP, 2008

being   a   policy   of   the   country,   can   definitely   be   taken   into

consideration while considering such a request.  

41.We may note that the policy of the Government can sometimes be

binding on the Government if the principles of promissory estoppel or

legitimate expectation come into play.  We may make it clear that in

this case neither the principle of promissory estoppel nor the principle

of legitimate expectation is attracted. We are only making reference to

these principles to emphasize that a policy of a Government is an

important   document.     It   cannot   be   brushed   aside.     The   Central

Government, while considering the request of the State Government,

can   take   into   consideration   various   factors   which   may   include

economic   factors,   the   factors   reflecting   the   image   of   the   country

internationally to the global world community and also other factors of

national security etc..  These are just illustrative and each case has to

be decided on its own facts.  Therefore, we are not in agreement with

the Karnataka High Court that only those factors can be taken into

consideration, which flow from the Act or the Rules.  

35

42.Another important aspect of the matter is that under Section

11(1) of the Act, an RP holder, who has carried out reconnaissance, is

entitled for preference when his case is being considered for grant of

PL.  However, in Section 17A(2) of the Act, the bar to reservation is

only in those cases where the land is held under a PL or ML.  When

any land is held under PL or ML, then the said land cannot even be

considered for reservation.   If the land sought to be reserved is not

under PL or ML, then the State can make a proposal to reserve the

land.  If the land sought to be reserved is covered by an RP there is no

bar   to   reserve   the   land   for   exploitation   by   State   Government

undertakings.  This, however, does not mean that while dealing with

the proposal of the State, the Central Government must make the

reservation.  The Central Government while granting approval, has to

independently apply its mind and while doing so, there is nothing

which debars the Central Government from taking into consideration

the fact that some entity was granted RP and the effect thereof.  No

doubt, the Central Government cannot reject the proposal only on the

ground  that  RP was issued since that  would  run counter to  the

provisions of Section 17A(2) of the Act.  However, this is a fact which

36

along with other facts can be taken into consideration while deciding

the issue of reservation of land.  

43.As far as the present case is concerned, the Central Government

took into consideration various factors and notes that PL applications

had already been filed by Geomysore and Deccan pursuant to RPs.  It

virtually held that the request of the State Government was at a

belated stage and was against the provisions of the NMP, 2008, the

emphasis in which was to provide a regulatory environment which is

conducive to private investment.   It may be true that the Central

Government was influenced by the fact that Geomysore and Deccan,

pursuant   to   the   RPs,   had   completed   the   reconnaissance   and

submitted their consolidated reports, but there were other relevant

factors   also   which   were   taken   into   consideration   such   as   that

Geomysore and Deccan had already applied for grant of PL and no

security   consideration   or   public   interest   was   involved   in   making

reservation   for   HGML.     In   our   view,   the   factors   taken   into

consideration by the Central Government are relevant and germane to

the issues and cannot be said to be such factors which are extraneous

or could not have been taken into consideration.

37

44.We may also add that as far as the present case is concerned,

when on 27.12.2008, the Government of Karnataka recommended

that 161 sq. kms. land be allotted to HGML, no reservation had taken

place because approval of the Central Government had not come.  In

fact, the State of Karnataka had not even notified the area, which was

sought   to   be   reserved   nor   it   identified   the   minerals   for   which

reservation was sought.  

45.Section 17A(2) of the Act envisages following four conditions:

(a)The land is not held under prospecting licence or mining lease;

(b)there is approval by the Central Government;

(c)a  notification is   issued  in  the   Official   Gazette   specifying   the

boundaries of such area; and

(d)such   notification   should   identify   the   mineral   or   minerals   in

respect of which such areas are sought to be reserved.  

Only   the   first   condition   was   fulfilled.     None   of   the   other

conditions were satisfied.  Therefore, the State of Karnataka could not

have issued recommendation in favour of HGML on 27.12.2008.  The

38

cart could not have been put before the horse.   Unless reservation

takes place, a private company stands on the same footing as a

Government company and in that eventuality, Section 11 of the Act

would be applicable and Geomysore and Deccan being the RP holders

and also being earlier PL applicants, had to be given preference.

CONCLUSION  

46.In   view   of   the   above   discussion,   our   answers   to   the   four

questions are as follows:

(i)The State Government being the owner of the land and minerals,

has a right to make a proposal to the Central Government to reserve

lands   not   held   under   a   prospecting   licence   or   mining   lease   for

exploitation by the State Government companies or undertakings but

approval of the Central Government is necessary;

(ii)The   Central   Government   cannot   be   bound   by   any   specific

parameters.  Each case has to be decided on its own merits.  However,

as indicated by us above, the Central Government can not only  take

into consideration factors of national security or public interest but

39

also economic factors, the policy of the Government and all such other

factors which are relevant to decide the issue whether the land should

be reserved for exploitation only by State Government Undertakings;

(iii)Section 11(1) and Section 17A(2) of the Act have no connection

with each other.  Section 11(1) of the Act deals with preference to be

given to RP holder and PL holder while considering their case for grant

of PL and ML respectively.  This has nothing to do with reservation of

land under Section 17A(2) of the Act.  The only connection, if it can be

called that, is that if a land is held under a PL or ML, then action

under Section 17A(2) of the Act cannot even be initiated;

(iv)In view of the discussion held above, we feel that the Central

Government  was  justified  in rejecting  the  request  of  the  State   of

Karnataka in reserving the land in question.

47.Before parting with the case, we may note that arguments were

addressed before us on the effect of the amendments made in 2015 to

the MMDR Act especially with regard to Section 10A and Section 10B.

We are not dealing with these issues, as decision on them is not

necessary to decide the present case.  

40

48.In view of the above discussion, we are clearly of the view that

the   Karnataka   High   Court   erred   in   allowing   the   writ   petition.

Accordingly, the judgment of the High Court passed in W.P. No.25899

of 2011 on 03.04.2012 is set aside and the decision of the Central

Government dated 31.05.2011 is upheld and the State of Karnataka is

directed to consider the case of Geomysore and Deccan for grant of PL

in   accordance   with   the   provisions   of   the   Act   as   they   now   stand

amended in the year 2015.

49.The appeals are allowed in the aforesaid terms with no order as

to costs.  Pending application(s), if any, stand(s) disposed of.

……………………… ..J.

(Madan B. Lokur)

………………………… J.

(Deepak Gupta)

New Delhi

May 08, 2018