wp10990-2019 & connected-J.doc

AGK

IN THE HIGH COURT OF JUDICATURE AT BOMBAY

CIVIL APPELLATE JURISDICTION

WRIT PETITION NO.10990 OF 2019

Suryakant Ravji Shah & Another …  Petitioners

Vs.

Gautam Ramchandra Desai, since

deceased through legal heirs & Others …  Respondents

Mr. Girish Godbole, Senior Advocate with Mr. Drupad 

Patil, Mr. Satyen Vora, Mr. Ankur Kalal, Ms. Namrata 

Vashisht,   &   Ms.   Khushboo   Chughani   i/by   Markand 

Gandhi & Co., for the petitioners.

Mr.   Abhay   Anturkar   with   Mr.   Harshvardhan 

Suryavanshi, Mr. Nakul Patwardhan, and Mr. Atharva 

Date for respondent Nos. 1, 22, 23, 24, 25, & 26.

Mr. S.V. Sadavarte for respondent Nos.3, 4, 13A, 13C, & 

13D.

Ms. Kavita N. Solunke, Additional G.P. with Mr. S.L. 

Babar, AGP for respondent No.21-State.

CORAM :AMIT BORKAR, J.

RESERVED ON :AUGUST 3, 2026.

PRONOUNCED ON:AUGUST 6, 2026

JUDGMENT:

1.Since all these writ petitions involve almost same facts and 

same   legal   issues,   they   are   being   decided   by   this   common 

judgment. For easy reference, the facts of Writ Petition No. 10990 

1

ATUL

GANESH

KULKARNI

Digitally signed by

ATUL GANESH

KULKARNI

Date: 2026.08.06

11:14:46 +0530

wp10990-2019 & connected-J.doc

of   2019   are   taken   as   the   main   case   and   referred   to  in   this 

judgment.

2.According to the petitioners, the facts leading to these writ 

petitions are as follows. The suit land was earlier in possession of 

Dhondu Kesu Mahar, Chorvu Bapu Saravate and Pandu Kondunak 

Sapkal as Mahar Watan land. On 23 July 1968, an order of re 

grant of the suit land was passed in favour of these occupants. 

Later, on 31 October 2006, respondent Nos. 6, 9 and 10 executed 

one power of attorney, and respondent Nos. 18 and 19 executed 

another power of attorney, both in favour of respondent No. 5, 

authorising him to obtain the necessary permissions for transfer of 

the suit land. Thereafter, on 8 November 2006, respondent Nos. 7, 

11 to 14, 16 and 17 also executed a power of attorney in favour of 

respondent No. 5 for the same purpose. Subsequently, on 15 April 

2011, respondent Nos. 6, 9, 10, 18 and 19 issued a public notice 

cancelling   and   terminating   the   powers   of   attorney   dated   31 

October 2006 and 8 November 2006. 

3.On 9 May 2011, respondent Nos. 6, 9 and 10 executed and 

registered a Declaration Deed for cancelling the power of attorney. 

Thereafter, on 27 June 2012, respondent Nos. 6, 9, 10, 18, 19, 20 

to 24  entered   into a  registered   Agreement  for Sale  with  the 

petitioners.   Later,   on   30   November   2012,   respondent   No.   5 

executed and registered a sale deed in favour of respondent Nos. 1 

to 5 by using the earlier powers of attorney. On the basis of that 

sale deed, Mutation Entry No. 755 was recorded by the Talathi. 

However, that mutation entry was not certified because the sale 

deed had been executed without obtaining the required prior 

2

wp10990-2019 & connected-J.doc

permission.

4.On   28   May   2013,   the   Collector   granted   permission   to 

transfer a part of the suit land measuring 3 H 89 R in favour of the 

petitioners.   Thereafter,   on   31   May   2013,   the   original   owners 

executed and registered a sale deed in favour of the petitioners for 

the said land. On the basis of this sale deed, Mutation Entry No. 

757   was   recorded.  The   petitioners   filed   objections   before  the 

Tahsildar against Mutation Entry No. 755. By order dated 28 

October 2013, the Tahsildar cancelled Mutation Entry No. 755 by 

holding that the sale deed dated 30 November 2012 was illegal as 

it had been executed without obtaining the necessary permission. 

5.On the same day, namely 28 October 2013, the Tahsildar also 

passed an order cancelling Mutation Entry No. 757 on the ground 

that the original owners had violated the conditions of re grant. 

Thereafter,   on   20   August   2016,   the   Sub   Divisional   Officer 

dismissed RTS Appeal No. 838 of 2014 filed by respondent Nos. 1 

to 5 and confirmed cancellation of Mutation Entry No. 755. By the 

same order, RTS Appeal No. 920 of 2014 filed by the petitioners 

was allowed, and Mutation Entry No. 757 was directed to be 

certified.

6.Thereafter, on 29 April 2017, the Collector dismissed RTS 

Second Appeal No. 868 of 2016 and RTS Second Appeal No. 853 

of 2016 filed by respondent Nos. 1 to 5 against the order dated 20 

August   2016.   Further,   on   9   March   2018,   the   Divisional 

Commissioner also dismissed Revision Application No. 159 of 2017 

arising   from   Second   Appeal   No.   868   of   2016   and   Revision 

3

wp10990-2019 & connected-J.doc

Application No. 160 of 2017 arising from Second Appeal No. 853 

of 2016 filed by respondent Nos. 1 to 5. 

7.On 1 March 2018, the Commissioner dismissed Appeal No. 

204 of 2017 filed by respondent Nos. 1 to 5 challenging the 

permission granted by the Collector on 28 May 2013. Thereafter, 

on 3 August 2018, the heirs of Nagabai and Vithabai executed a 

registered Confirmation Deed confirming the Agreement for Sale 

dated 27 June 2012. 

8.On 4 September 2019, the Minister passed three orders 

allowing Revision Application No. 3418/6148/File No. 120/J/5, 

Revision   Application   No.   3418/6138/File   No.   119/J/5   and 

Revision Application No. 3418/6137/File No. 121/J/5. By these 

orders, the permission granted by the Collector for transfer of the 

suit land was cancelled and Mutation Entry No. 757 standing in 

the name of the petitioners was also set aside. 

9.Thereafter, on 11 September 2019, corrigenda were issued to 

correct   certain   typographical   mistakes   in   the   orders   dated  4 

September 2019. Being aggrieved by those orders, the petitioners 

have filed the present writ petitions before this Court.

10.Learned   counsel   Mr.   Drupad   Patil   appearing   for   the 

petitioners submitted that before Section 5(3) of the Bombay 

Inferior Village Watans Abolition Act, 1958 ("the 1958 Act") was 

amended by Maharashtra Act No. 21 of 2002 with effect from 6 

May 2002, it provided as follows:

Section 5 sub section (3):

"The occupancy of the land regranted under sub-section (1) 

4

wp10990-2019 & connected-J.doc

shall not be transferable or partible by metes and bounds 

without the previous sanction of the Collector and except on 

payment of such amount as the State Government may by 

general or special order determine."

11.Learned   counsel   submitted   that   this   provision   was 

interpreted by the Division Bench of this Court in the case of 

Vitthal Kondhalkar v. State of Maharashtra, reported in 1979 STPL 

2388 Bombay.  In that case, the original Watandars had paid 13 

times the land revenue assessment for some of the lands, as 

recorded   in   paragraph   4   of   the   judgment.   After   considering 

different Watan Abolition Acts and the Government Circulars, the 

Division Bench held in paragraphs 5 and 6 that the Collector only 

has to see whether the additional amount equal to 10 times the 

assessment has been paid. Once that amount is paid, the Collector 

has to remove the restrictions on transfer as a matter of right. 

According to the petitioners, the order granting permission is only 

a formal or ministerial act.

12.Learned counsel submitted that the Division Bench in Shaikh 

Lal v. Malhari,  

Writ Petition No. 3047 of 1978 decided on 16 

December   1983,  wrongly   understood   the   earlier   judgment   in 

Vitthal Kondhalkar. It is pointed out that paragraph 2 of 

Shaikh Lal 

records that before the transfer neither permission of the Collector 

had been obtained nor the amount equal to 10 times the land 

revenue assessment had been paid. According to the petitioners, 

therefore, the decision in  

Shaikh Lal is contrary to the principle 

laid down in 

Vitthal Kondhalkar.

5

wp10990-2019 & connected-J.doc

13.It is submitted that the learned Single Judge in Bhagwantrao 

v. State of Maharashtra

 merely followed the judgment in Shaikh 

Lal

. Apart from that, the facts of Bhagwantrao show that the Inam 

land had been re granted in favour of the Inamdar after payment 

of occupancy price. However, the judgment does not clearly state 

whether the additional amount equal to 10 times the land revenue 

assessment was paid. It is also pointed out that the judgment 

mainly proceeds on the basis that proceedings under Section 59 of 

the Maharashtra Land Revenue Code, 1966 could not have been 

started.

14.Learned   counsel   also   referred   to   the   Division   Bench 

judgment   in  

Mohan   Sonaji   Shilwant   (deceased)   v.   State   of 

Maharashtra & Ors., 

Writ Petition No. 3186 of 2020 decided on 13 

April 2022.  It is submitted that paragraph 3 of that judgment 

records that the land was re granted on 18 April 1970. Before 

execution of the sale deed, an application seeking permission had 

been made on 12 August 1994. As no decision was taken for about 

two years and five months, the sale deed came to be executed on 

14 January 1997, an application for regularisation was filed and, 

after Section 5 of the 1958 Act was amended with effect from 6 

May 2002, Nazrana of Rs.30,000/- was paid. Even then, on 7 

December 2018, the Deputy Collector rejected the application on 

the ground that the land was Mahar Watan land. According to the 

petitioners, this judgment also does not clearly state whether the 

original Watandar had paid three times or thirteen times the land 

revenue   assessment.   It   is   submitted   that   while   the   judgment 

follows 

Vitthal Kondhalkar by observing that only a ministerial act 

6

wp10990-2019 & connected-J.doc

remained, paragraph 11 also follows 

Shaikh Lal, which, according 

to the petitioners, has incorrectly understood the ratio laid down 

in 

Vitthal Kondhalkar.

15.Learned counsel submitted that the judgment in  Ramnath 

Kondaji Darade v. Hirabai & Ors., 

Writ Petition No. 2922 of 1996, 

only follows the judgment in 

Bhagwantrao v. State of Maharashtra. 

Since  

Bhagwantrao  followed the decision in  Shaikh Lal, which 

according to the petitioners had wrongly applied the law laid 

down   in  

Vitthal   Kondhalkar,   it   is   submitted   that   the   same 

reasoning has been repeated in 

Ramnath Kondaji Darade.

16.Learned counsel submitted that before Section 5(3) of the 

1958 Act was substituted with effect from 6 May 2002, there was 

no classification among different types of inferior village Watans 

where the original Watandar had paid 13 times the land revenue 

assessment before the sale. It is pointed out that Section 2(7) 

defines "inferior village Watan" as an inferior village hereditary 

office together with the Watan property attached to it. Section 2(6) 

defines "inferior village hereditary office" to include hereditary 

village offices below the rank of Revenue Patil, Police Patil or 

Village Accountant. According to the petitioners, this included not 

only Mahar Watans but also Watans held by communities such as 

Ramoshi and Mang. All these Watans were treated alike before 6 

May   2002.   However,   after   the   amendment   of   2002,   and   as 

reflected in the Statement of Objects and Reasons of Legislative 

Assembly Bill No. 8 of 2000, the Legislature intentionally imposed 

a   complete   restriction   only   upon   Mahar   Watan   lands   by 

introducing Section 5(4). Therefore, from 6 May 2002 onwards, 

7

wp10990-2019 & connected-J.doc

Mahar Watan lands were placed in a category. Once this distinction 

was made by the Legislature, it is submitted that the earlier 

principle   regarding   payment   of   10   times   the   land   revenue 

assessment can no longer remove the restriction on transfer of 

Mahar Watan lands.

17.Learned   counsel   submitted   that   the   legislative   scheme 

became even more clear after Legislative Council Bill No. 4 of 

2008, which was later enacted as Maharashtra Act No. 19 of 2008. 

By this amendment, the earlier Section 5(3) was renumbered as 

Section 5(3)(a), Section 5(3)(b) was added, and three provisos 

were also inserted. However, Section 5(4), which prohibits transfer 

of Mahar Watan land, remained unchanged. According to the 

petitioners, while the Legislature regularised transfers of other 

inferior village Watans made before 6 May 2002, it intentionally 

continued the prohibition in respect of Mahar Watan lands.

18.Learned   counsel   submitted   that   both   the   judgments   in 

Bhagwantrao  and  Ramnath v. Hirabai  referred to the amended 

provisions of Section 5 even though the transfers involved in those 

cases   had   taken   place   before   6   May   2002.   According   to   the 

petitioners,   since   those   judgments   overlooked   the   statutory 

provisions applicable on the actual dates of transfer and also 

ignored Section 5(4) after the amendment of 2002, both decisions 

should be treated as per incuriam.

19.It is therefore submitted that after 6 May 2002, the principle 

laid down in  

Vitthal Kondhalkar  cannot be applied to transfers 

made on or after that date. According to the petitioners, Section 

8

wp10990-2019 & connected-J.doc

5(4) creates a complete prohibition against transfer of Mahar 

Watan land without previous permission of the Collector, and the 

intention of the Legislature in creating a class for Mahar Watan 

lands must be given full effect.

20.The petitioners relied upon several judgments to support 

their   contention   that   wherever   a   statute   requires   "previous" 

sanction or permission, such requirement is mandatory. According 

to   them,   any   transaction   completed   without   such   previous 

permission is invalid and cannot be validated later by granting 

permission after the event. For this purpose, the petitioners relied 

upon the following authorities.

21.Learned   counsel   submitted   that   in  Life   Insurance 

Corporation of India v. Escorts Ltd.,  

(1986)   1   SCC   264,  the 

Constitution Bench of the Supreme Court held that whenever the 

Legislature intends that permission should be obtained before an 

act is done, it uses the expression "previous permission". The Court 

held that where the Legislature has used the words "previous 

permission" in some provisions but omitted them in others, such 

distinction   cannot   be   ignored   while   interpreting   the   statute. 

Reliance was placed upon paragraph 63 of the judgment. On the 

basis of this judgment, the petitioners submitted that the same 

principle applies to Section 5 of the 1958 Act. Wherever the 

Legislature intended that transfer should take place only after 

obtaining sanction, it deliberately used the expression "previous 

sanction". According to the petitioners, since there is no provision 

permitting regularisation of transfer of Mahar Watan land after 6 

May 2002, the Court must give effect to that legislative intention.

9

wp10990-2019 & connected-J.doc

22.Learned counsel also relied upon the decision in Asha John 

Divianathan v. Vikram Malhotra, 

(2021) 19 SCC 629, wherein the 

Supreme Court held that the requirement of obtaining "previous" 

permission under Section 31 of the Foreign Exchange Regulation 

Act,   1973   is  mandatory.  The  Court  held   that  any  transaction 

completed without such permission is prohibited by law, opposed 

to public policy and unenforceable, and that permission cannot be 

granted afterwards. Reliance was placed upon paragraphs 26, 32, 

34, 36 and 49 of the judgment.

23.Learned counsel relied upon the judgment of this Court in 

Central Hindu Military Social Education Society v. Joint Charity 

Commissioner, 

Writ Petition No. 6743 of 2007 with Writ Petition 

No. 5861 of 2008 decided by this Court on 22 October 2008, 

wherein it was held that the sanction required under Section 36(1) 

of the Bombay Public Trusts Act, 1950 must be obtained before the 

transaction and that the Charity Commissioner has no power to 

grant sanction afterwards. Reliance was placed upon paragraphs 

29 and 30 of that judgment.

24.Reliance was also placed upon the judgment in  Saraswati 

Shamrao Dhere v. Khutub Babu Malani & Ors.,. 

Writ Petition No. 

1484 of 1992 decided by this Court on 5 February 2015, wherein 

this Court held that the requirement of obtaining previous sanction 

under Section 43 of the Bombay Tenancy and Agricultural Lands 

Act, 1948 is mandatory. It was held that such requirement cannot 

be diluted by granting permission after the transfer, and that a 

transfer made in breach of the provision is invalid and liable for 

action under Section 84C. Reliance was placed upon paragraphs 

10

wp10990-2019 & connected-J.doc

12 to 15 and 25 of the judgment.

25.Learned   counsel   also   relied   upon   the   judgment   of   the 

Supreme   Court   in  

Vinodchanda Sakarlal Kapadia v. State of 

Gujarat

, (2020) 18 SCC 144, wherein it was held that Section 43 

of the Bombay Tenancy and Agricultural Lands Act is intended to 

protect   the   rights   of   weaker   and   disadvantaged   sections   by 

ensuring that the land continues with such persons. According to 

the   Supreme   Court,   the   restriction   against   transfer   without 

previous   sanction   must   be   understood   in   the   light   of   that 

legislative object.

26.On the basis of these judgments, learned counsel submitted 

that   wherever   the   statute   requires   "previous"   sanction   or 

permission, such requirement is mandatory and cannot be treated 

as optional. The deliberate use of the word "previous" by the 

Legislature cannot be ignored. Therefore, any transaction made 

without such previous permission is invalid and unenforceable. It 

is also submitted that after insertion of Section 5(4) with effect 

from 6 May 2002, the law imposes a complete prohibition on 

transfer of Mahar Watan land without obtaining previous sanction 

of the Collector.

27.Learned counsel submitted that in  Vitthal Kondhalkar, the 

Division Bench interpreted the unamended Section 5(3) of the 

1958 Act and held that once the amount determined by the State 

Government under that provision had been paid, the Collector was 

bound to grant permission for transfer.

11

wp10990-2019 & connected-J.doc

28.It is submitted that by the amendment made in 2002, the 

earlier Section 5(3) was replaced by the present Section 5(3)(a), 

thereby   removing   the   restrictions   on   transfer   of   Watan   lands 

covered by the Act. The amendment also introduced the second 

proviso for regularising earlier transfers made for non-agricultural 

purposes. Learned counsel submitted that by the amendment made 

in  2008,  Section  5(3)(b) was  inserted  for regularising  earlier 

transfers   made   for   agricultural   purposes.   According   to   the 

petitioners,   these   amendments   show   that   Section   5(3)   was 

changed   with   the   object   of   regularising   past   transfers   and 

removing   the   requirement   of   previous   permission   for   future 

transfers relating to other Watan lands.

29.However, learned counsel pointed out that while making 

these amendments, the Legislature separately protected Mahar 

Watan   occupancy   by   introducing   Section   5(4)   through   the 

amendment of 2002. Therefore, according to the petitioners, the 

principle laid down in  

Vitthal Kondhalkar  cannot be applied to 

Mahar Watan lands. Learned counsel finally submitted that after 6 

May 2002, the ratio of 

Vitthal Kondhalkar cannot govern transfers 

made on or after that date. According to the petitioners, Section 

5(4)   imposes   a   complete   prohibition   upon   transfer   of   Mahar 

Watan land without previous sanction of the Collector, and the 

Court must give full effect to the Legislature's intention of treating 

Mahar Watan lands as a category.

30.Learned   counsel   Mr.   Abhay   Anturkar   appearing   for 

respondent Nos. 1, 22, 23, 24, 25 and 26 invited attention to the 

relevant provisions of the Maharashtra Inferior Village Watans 

12

wp10990-2019 & connected-J.doc

Abolition Act, 1959 and made the following submissions. Learned 

counsel submitted that the Maharashtra Inferior Village Watans 

Abolition Act, 1959 was enacted to abolish inferior village Watans 

in certain parts of the State of Bombay. Section 5 of the Act deals 

with re grant of Watan lands to the Watandars. Under Section 

5(1), land resumed by the Government under Section 4 is required 

to be re granted to the Watandar after payment of an occupancy 

price equal to three times the full land assessment. After such 

payment,   the   Watandar   is   treated   as   an   occupant   under   the 

Maharashtra Land Revenue Code, 1966. It is submitted that before 

its amendment by Maharashtra Act No. 21 of 2002, Section 5(3) 

provided that such re granted land could not be transferred or 

partitioned   without   previous   sanction   of   the   Collector   and 

payment of the amount determined by the State Government.

31.Learned counsel pointed out that by Maharashtra Act No. 21 

of 2002, Section 5(4) was introduced. This provision states that 

Mahar   Watan   land   re   granted   under   Section   5(1)   cannot   be 

transferred   or   partitioned   without   previous   sanction   of   the 

Collector   and   payment   of   the   amount   fixed   by   the   State 

Government. It is submitted that the language of the old Section 

5(3)   and   the   present   Section   5(4)   is   practically   the   same. 

According to the respondents, both provisions require previous 

permission of the Collector before transfer. The only difference is 

that after the amendment, this restriction applies only to Mahar 

Watan lands. Therefore, the amendment has only reduced the 

category of lands covered by the provision, but it has not changed 

the basic requirement of obtaining previous sanction. On this basis, 

13

wp10990-2019 & connected-J.doc

learned counsel submitted that the interpretation given by this 

Court while construing the old Section 5(3) applies to Section 

5(4), because both provisions contain the same legal requirement. 

The only change is the class of lands to which the provision 

applies.

32.Learned counsel submitted that transfer of Mahar Watan 

land between persons belonging to the Mahar community does not 

require previous sanction of the Collector. In this regard, reliance 

was placed upon the Government Circular dated 3 March 1976. 

According to the respondents, the object of the Circular was to 

restore ex inferior village service Watan lands which had wrongly 

gone into the hands of persons belonging to non-backward classes. 

It is submitted that the scheme was introduced as a measure of 

social justice to bring such lands back to members of backward 

communities.

33.Learned   counsel   also   relied   upon   the   Government 

Memorandum dated 7 September 1977. It is submitted that this 

Memorandum clarified that the restoration scheme was mainly 

intended for cases where Watan lands had been transferred to 

persons belonging to non-backward classes. The Government also 

clarified that where transfers had taken place between ex inferior 

village Watandars themselves, there was no question of initiating 

suo motu restoration proceedings. According to the respondents, 

this clearly shows that the object of the scheme was to prevent 

transfer of such lands outside the backward community and not to 

disturb genuine transfers among members of the same community.

14

wp10990-2019 & connected-J.doc

34.Learned   counsel   submitted   that   the   same   intention   was 

repeated in the Government Circulars dated 8 September 1977 

and 8 July 1978. These Circulars emphasised that the object of the 

scheme was to secure social justice by restoring lands which had 

gone into the hands of non-backward class persons. According to 

the respondents, the purpose was to protect members of Scheduled 

Castes and other backward communities, and not to invalidate 

transfers   made   between   persons   belonging   to   those   very 

communities.   It   is   therefore   submitted   that   transfers   among 

members of the protected class do not defeat the object of the 

scheme.

35.Referring to the facts of the present case, learned counsel 

submitted that both the transferor and the transferee belong to the 

Mahar community, which is a Scheduled Caste. Therefore, at no 

point of time did the land go into the hands of a person belonging 

to a non-backward class. According to the respondents, the very 

basis for initiating restoration proceedings is therefore absent. It is 

submitted that the requirement of previous permission cannot be 

interpreted in a manner which defeats the object of the legislation. 

According to them, if transfers between members of the Scheduled 

Caste are treated as invalid only because previous permission was 

not obtained, the beneficial object of the legislation would be 

frustrated.

36.Learned counsel submitted that this legal position has also 

been accepted by the learned Minister in the impugned order. 

According to the respondents, the present proceedings are contrary 

not only to the language and object of the Government Circulars 

15

wp10990-2019 & connected-J.doc

and   Memorandum   but   also   to   the   view   earlier   taken   by   the 

competent authority.

37.Learned counsel also pointed out that the original Watandar 

has never sought restoration of the land. On the contrary, he 

expressly gave consent to the sale deed executed in favour of the 

respondents through consent deeds dated 12 February 2013 and 1 

September 2017. It is, therefore, submitted that when the original 

Watandar has no grievance and the transfer is between members 

of the Mahar community, restoration proceedings are unnecessary 

and   without   jurisdiction.   According   to   the   respondents,  the 

impugned proceedings are contrary to the object of the legislation 

and   also   affect   the   rights   of   persons   belonging   to   the   very 

community which the law intends to protect.

38.Learned counsel submitted that the petitioners' contention 

that the transfer is invalid for want of previous permission cannot 

be accepted. It is pointed out that the Additional Collector, Pune, 

by order dated 2 February 2023, granted permission for transfer of 

the land after considering Section 5(4) of the Maharashtra Inferior 

Village Watans Abolition Act, the relevant Government Resolutions 

and Government Circulars. It is submitted that while granting such 

permission, the Additional Collector considered the history of the 

land. The authority noted that the property was an ex Inam Class 6 

B Mahar Watan land, that the original Watandar had paid the 

occupancy price, that the land had been re granted on new tenure 

conditions and that the names of respondent Nos. 23 to 26 had 

been entered in the revenue records. Thereafter, the authority 

permitted   transfer   of   the   land   on   payment   of   the   prescribed 

16

wp10990-2019 & connected-J.doc

Nazarana and subject to the conditions mentioned in the order.

39.Learned   counsel,   therefore,   submitted   that   once   the 

competent   authority   accepted   the   legal   position   and   granted 

permission after considering all the relevant statutory provisions, 

Government Resolutions and Government Circulars, the petitioners 

cannot now contend that the transaction is invalid merely because 

previous permission had not been obtained.

40.It is submitted that the law does not compel a person to 

perform an impossible act. Once the competent authority has 

accepted the validity of the transaction and has granted permission 

after considering all the relevant provisions, any earlier objection 

regarding absence of previous permission does not survive.

41.Learned counsel then relied upon various judicial decisions. 

It is submitted that in 

Vithal Kondhalkar, the Division Bench of this 

Court examined the true meaning and scope of Section 5(3) of the 

Bombay   Inferior   Village   Watans   Abolition   Act,   1958.   Learned 

counsel submitted that the Division Bench observed that the 1958 

Act was one of several enactments passed for abolition of different 

Watans and Inams. Under all such Acts, the Watan or Inam stood 

abolished on the appointed day, the land vested in the Government 

and was re granted to the original Watandar or Inamdar upon 

payment of the prescribed occupancy price. The Division Bench 

also noted that under these enactments, transfer, or partition of 

such lands was not permitted without previous permission of the 

Collector   and   payment   of   the   amount   prescribed   by   the 

Government. After considering the statutory provisions and the 

17

wp10990-2019 & connected-J.doc

Government   instructions,   the   Division   Bench   held   that   the 

Collector is required to verify only whether the additional amount 

prescribed under the Act has been paid. Once such payment is 

made, the Collector is bound to relax the restrictions on transfer 

and grant permission. According to the respondents, the Division 

Bench treated the grant of permission as a formal act which 

necessarily   follows   after   payment   of   the   prescribed   amount. 

Learned counsel submitted that the Division Bench also approved 

the practical approach adopted by the Government while dealing 

with breaches of Section 5(3). It noticed that many transfers had 

taken place because purchasers had bought lands at market prices, 

sometimes without knowledge of the legal restrictions. Therefore, 

instead   of   directing   automatic   forfeiture   of   such   lands,   the 

Government instructed the Collectors to regularise unauthorised 

transfers of agricultural lands by recovering a specified percentage 

of   the   unearned   income   after   giving   notice   to   the   parties 

concerned and after considering the facts of each case.

42.Learned counsel also relied upon the decision in Sheikh Lal. 

It is submitted that in that case the Division Bench considered the 

effect   of   transfer   of   land   without   previous   permission   of   the 

Collector or payment of ten times the land revenue assessment. 

Referring   to   the   earlier   judgment   in  

Vithal   Kondhalkar,   the 

Division Bench held that the sanction contemplated under Section 

5(3) could also be granted subsequently. On the basis of these 

judgments, learned counsel submitted that it is now well settled 

that the previous sanction contemplated under the old Section 

5(3) as well as the present Section 5(4) can also be granted after 

18

wp10990-2019 & connected-J.doc

the transfer. It is submitted that the decisions in 

Vithal Kondhalkar 

and Sheikh Lal have consistently been followed by this Court in 

Bhagwantrao, Kacharu s/o Bhagaji Gaikwad & Ors. v. Smt. Sheela 

w/o Ramesh Mittal & Ors

.,  Ramnath Kondaji Darade v. Hirabai 

w/o   Maruti   Jadhav

  and  Mohan   Sonaji   Shilwant   (Deceased) 

through Legal Representatives and Others v. State of Maharashtra 

& Ors.

, including matters relating to Mahar Watan lands.

43.Learned counsel lastly submitted that the Division Bench 

judgment   in  

Mohan   Sonaji   Shilwant  was   delivered   after 

considering Section 5(4) of the Act as amended by Maharashtra 

Act No. 21 of 2002. According to the respondents, this decision 

supports their contention that the legal principles laid down in the 

earlier judgments continue to apply even after the amendment.

44.Learned counsel for the respondents submitted that Section 

5(4) of the Act nowhere states that a sale made without previous 

permission of the Collector becomes void or invalid. According to 

the   respondents,   the   sale   deed   dated   30   November   2012   is 

therefore not void but, at the highest, only irregular. It is submitted 

that such an irregularity can be cured by obtaining permission 

subsequently after payment of ten times the occupancy charges. 

Reliance is placed upon the decisions in  

Vithal Kondhalkar  and 

Sheikh Lal to contend that such transactions are capable of being 

regularised.

45.Learned counsel submitted that this position becomes clear 

when Section 5(4) of the Act is compared with Section 36 of the 

Maharashtra Public Trusts Act, 1950. It is pointed out that Section 

19

wp10990-2019 & connected-J.doc

36 provides that no sale, exchange, gift, or long term lease of 

immovable property belonging to a public trust shall be valid 

without previous  sanction  of  the  Charity  Commissioner.  Thus, 

according   to   the   respondents,   the   statute   declares   such 

transactions to be invalid if prior sanction is not obtained. It is 

therefore submitted that a plain reading of Section 36(1) clearly 

shows that the Legislature has expressly made transactions without 

previous sanction invalid.

46.Learned   counsel   also   referred   to   Section   43   of   the 

Maharashtra   Tenancy   and   Agricultural   Lands   Act,   1948.   It   is 

submitted that this provision prohibits transfer of certain lands 

without   previous   sanction   of   the   Collector.   More   importantly, 

Section 43(2) expressly provides that any transfer made in breach 

of Section 43(1) shall be invalid.

47.According   to   the   respondents,   these   provisions   show   a 

consistent legislative pattern. Whenever the Legislature intends 

that previous permission must be compulsory, it provides that any 

transaction made in breach of such requirement shall be void or 

invalid.   Learned   counsel   therefore   submitted   that   previous 

sanction becomes mandatory only where the statute prescribes the 

consequence of invalidity for non-compliance. Since Section 5(4) 

does not provide that a transaction without previous sanction 

becomes   void,   the   requirement   regarding   the   timing   of   such 

sanction should be treated as directory and not mandatory. It is 

submitted that where a statute declares that failure to comply with 

a requirement will make a transaction void, there can be no doubt 

that such requirement is mandatory. However, where the statute 

20

wp10990-2019 & connected-J.doc

does not provide such consequence and instead prescribes some 

other penalty or consequence, the Court has to examine whether 

the   Legislature   intended   an   absolute   prohibition   or   merely 

intended some other consequence for breach of the provision.

48.Learned   counsel   also   pointed   out   another   distinction 

between Section 36 of the Public Trusts Act and Section 43 of the 

Tenancy Act on one hand and Section 5(4) of the present Act on 

the other. According to the respondents, under the Public Trusts 

Act and the Tenancy Act the authority has discretion to impose 

conditions while granting permission. In contrast, under Section 

5(4) of the present Act, the Collector has no such discretionary 

power.

49.It is submitted that, as observed by the Division Bench in 

Vithal Kondhalkar, the object of Section 5(4) is mainly to enable 

the State to recover the prescribed Nazarana. According to the 

respondents, once ten times the assessment amount is paid, the 

Collector has no discretion left and is bound to grant permission.

50.Learned   counsel   submitted   that   Section   5(4)   states   that 

Mahar   Watan   land   shall   not   be   transferred   without   previous 

sanction of the Collector. However, according to the respondents, 

while the provision certainly requires sanction of the Collector, the 

use of the words "previous sanction" does not necessarily mean 

that such sanction cannot be granted after the transaction.

51.It   is   submitted   that   whether   a   statutory   provision   is 

mandatory   or   directory   depends   upon   the   intention   of   the 

Legislature and not merely upon the language used. According to 

21

wp10990-2019 & connected-J.doc

the respondents, the true intention has to be gathered from the 

object   of   the   Act,   the   purpose   of   the   provision   and   the 

consequences which would follow if one interpretation is preferred 

over the other. In support of this submission, learned counsel 

relied upon the decision of the Supreme Court in 

Khub Chand v. 

State of Rajasthan

, AIR 1967 SC 1074, wherein it was held that 

although the word "shall" is ordinarily mandatory, its meaning 

depends upon the object of the statute, the context in which it is 

used   and   the   consequences   that   would   follow   from   non-

compliance.

52.Learned   counsel   referred   to   the   consequences   of   not 

obtaining previous sanction under Section 5(4). It is pointed out 

that Section 2(x) defines an "unauthorised holder" as a person in 

possession of Watan land without any legal right or under a 

transfer which is null and void under the existing Watan law. 

Reference was also made to the definition of "existing Watan law" 

contained in Section 2(v). Learned counsel submitted that Section 

3 of the Act empowers the Collector to decide whether a person is 

an unauthorised holder. Such decision can be taken only after 

giving the affected party an opportunity of being heard and after 

holding an inquiry. It is also submitted that Section 9 of the Act 

provides for eviction of an unauthorised holder and re grant of 

Watan land in certain circumstances. According to this provision, 

where   resumed   Watan   land   is   found   in   possession   of   an 

unauthorised   holder,   the   Collector   may   evict   such   person. 

However, if the State Government finds that eviction would cause 

undue hardship because of investment made in the land or for any 

22

wp10990-2019 & connected-J.doc

other reason, it may direct the Collector to re grant the land to 

such person on payment of the prescribed amount and subject to 

such terms and conditions as may be determined. On this basis, 

learned counsel submitted that even if action is taken against a 

subsequent purchaser, the consequence is only eviction of the 

unauthorised holder. The land does not automatically return to the 

original Watandar but continues to remain under the statutory 

control of the State Government. Learned counsel also relied upon 

the   observations   of   the   Division   Bench   in  

Vithal Kondhalkar, 

wherein it was observed that breach of Section 5(3) may result in 

forfeiture of occupancy and, if such right of forfeiture is exercised, 

the land becomes unalienated Government land. According to the 

respondents, therefore, even if the sale deed is held to be contrary 

to Section 5(4), the legal consequence would be resumption of the 

land by the Government and not restoration of the land in favour 

of the petitioners.

53.Learned counsel finally submitted that the petitioners have 

proceeded on an incorrect understanding of both law and facts. 

According to the respondents, the scheme of the Maharashtra 

Inferior Village Watans Abolition Act, the Government Circulars 

and Memoradums and the binding decisions of this Court in 

Vithal 

Kondhalkar, Sheikh Lal

  and   the   subsequent   judgments   clearly 

establish   that:   (i)   transfers   between   members   of   the   Mahar 

community do not attract restoration proceedings meant for cases 

where Watan lands have gone into the hands of non-backward 

class persons; (ii) the requirement of previous sanction under 

Section 5(4) is only directory regarding the time of obtaining such 

23

wp10990-2019 & connected-J.doc

sanction and permission can validly be granted later; and (iii) in 

the absence of any statutory provision declaring such transfers 

void, a sale made without previous sanction is, at the highest, only 

irregular and can be regularised after payment of the prescribed 

occupancy charges. On the basis of these submissions, learned 

counsel  contended   that   the   respondents'   sale   deed   cannot   be 

treated as void and does not create any right in favour of the 

petitioners   to   seek   restoration   of   the   land.   According   to   the 

respondents, even if there is any breach of Section 5(4), the only 

consequence under the Act is resumption of the land  by the 

Government and not restoration in favour of the petitioners. It is 

therefore submitted that there is no conflict of judicial opinion 

requiring reference to a Larger Bench and that the order passed by 

the learned Minister is consistent with the settled legal position 

and the object of the Act. Consequently, the writ petitions deserve 

to be dismissed with costs.

54.Learned counsel Mr. Sadavarte appearing for respondent 

Nos. 3, 4, 13A, 13B and 13C submitted that the respondents had 

cancelled the power of attorney executed in favour of respondent 

No. 1. He submitted that the dispute regarding cancellation of the 

said power of attorney is pending before the competent Civil 

Court. He therefore submitted that respondent Nos. 3, 4, 13A, 13B 

and 13C support the case of the petitioners.

55.In   view   of   these   rival   submissions,   following   important 

questions arise for consideration:

24

wp10990-2019 & connected-J.doc

(i)   Whether   insertion   of   Section   5(4)   by   the 

Amendment Act of 2002 has changed the legal position 

governing transfer of Mahar Watan lands;

(ii)   Whether   the   expression   "previous   sanction" 

occurring   in   Section   5(4)   makes   such   sanction   an 

essential   condition   before   transfer   so   that   every 

transfer   made   without   obtaining   such   sanction 

becomes void;

(iii)  Whether   the   principles   laid   down   in  

Vithal 

Kondhalkar,  Sheikh   Lal,  Bhagwantrao,  Narsingh 

Laxman   Bahirwade,   and  Mohan   Sonaji   Shilwant 

continue to govern transfers of Mahar Watan lands 

even after insertion of Section 5(4);

(iv)  Whether   the   principles   laid   down   in  

LIC   v. 

Escorts,  Asha John Divianathan,  Saraswati Shamrao 

Dhere, and Vinodchandra Kapadia

, while interpreting 

statutes   requiring   previous   permission,   govern 

interpretation of Section 5(4);

(v)  Depending   upon   answers   to   these   questions, 

whether the impugned orders passed by the Learned 

Minister   call   for   interference   while   exercising   writ 

jurisdiction.

56.These   questions   are   now   required   to   be   examined   by 

considering the legislative history, statutory scheme, judgments 

relied  upon  by  both   sides  and  the object   which  the  Bombay 

Inferior Village Watans Abolition Act, 1958, together with its later 

25

wp10990-2019 & connected-J.doc

amendments, intended to achieve.

REASONS AND ANALYSIS: 

Statutory Scheme of Section 5 and Rival Submissions on the Effect 

of the 2002 Amendment:

57.Since both sides have made submissions on interpretation of 

Section 5 of the Act, it becomes necessary to see the statutory 

scheme before considering the rival submissions.

58.The Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 1958 was 

enacted for abolishing inferior village watans and for regranting 

resumed   watan   lands   to  original   watandars   after   payment   of 

occupancy price. Section 5(1) provides for such regrant. After 

payment   of   occupancy   price   equal   to   three   times   the   full 

assessment,   the   watandar   becomes   an   occupant   under   the 

Maharashtra Land Revenue Code. Before amendment which came 

into force on 6 May 2002, Section 5(3) provided that:

"The occupancy in the land regranted under sub-section (1) 

shall not be transferable or partible by metes and bounds 

without the previous sanction of the Collector and except on 

payment of such amount as the State Government may by 

general or special order determine."

59.Thus, under the old provision, transfer of such land could 

not   be   made   unless   previous   sanction   of   the   Collector   was 

obtained and payment of the amount determined by the State 

Government was made. By Maharashtra Act No. XXI of 2002, the 

Legislature made important changes in the scheme of the Act. 

Original   sub-section   (3)   came   to   be   substituted.   After   this 

amendment, agricultural transfers of regranted watan lands were 

26

wp10990-2019 & connected-J.doc

allowed without previous sanction of the Collector. Provision was 

made for regularisation of earlier transfers and for conversion of 

tenure   after   payment   of   the   prescribed   amount.   Afterwards, 

Maharashtra   Act   No.   XIX   of   2008   introduced   provisions   for 

regularisation   of   earlier   agricultural   transfers.   However,   while 

giving this relaxation in respect of other inferior village watan 

lands, at the same time the Legislature inserted sub-section (4), 

which provides:

"Notwithstanding anything contained in sub-section (3), the 

occupancy of the Mahar watan land re-granted under sub-

section (1), shall not be transferrable or partiable by metes 

and bounds without the previous sanction of the Collector 

and   except   on   payment   of   such   amount   as   the   State 

Government may, by general or special order determine."

60.This is the main provision which now requires interpretation 

in these writ petitions.  Statement of Objects and Reasons of the 

Amendment   Act   records   that   obtaining   previous   sanction   had 

become a "time consuming process and cumbersome." It records 

that because of this requirement many illegal transfers were taking 

place and Government was suffering loss of revenue. Therefore, 

the   Legislature   simplified   the   procedure   by   removing   the 

requirement of previous sanction for agricultural transfers and 

made provision for regularisation of earlier transfers. But at the 

same time, it recorded:

"However, so far as the occupants of the Mahar watan lands 

are concerned, in order to safeguard the interests of such 

occupants, Government considers it expedient to continue 

the   existing   Government   control   and   supervision   over 

transfer   or   conversion   of   occupancy   rights   of   such 

27

wp10990-2019 & connected-J.doc

occupants."

61.Therefore, while one part of the amendment relaxed the law, 

another part continued Government control in respect of Mahar 

Watan   lands.   By   relying   upon   this   legislative   history,   learned 

counsel for the petitioners argued that insertion of sub-section (4) 

shows one change made by the Legislature. According to the 

petitioners,   once   the   Legislature   retained   the   words   "previous 

sanction" only for Mahar Watan lands, the Court cannot reduce 

that requirement by accepting post facto permission. It is argued 

that after 6 May 2002, Mahar Watan lands stand on a footing and 

earlier judgments interpreting old Section 5(3) cannot apply to the 

amended provision. On the other side, learned counsel appearing 

for the contesting respondents submitted that although sub-section 

(4) retained the same words regarding previous sanction, the 

Legislature nowhere provided that a transfer made without such 

sanction would become void. According to them, the amendment 

only continued Government supervision and did not bring any 

provision making such transfers invalid. Therefore, according to 

them, legal consequences are required to be understood in light of 

the earlier law declared by this Court while interpreting Section 5.

62.Submission made by the petitioners is that after Maharashtra 

Act No. XXI of 2002 came into force from 6 May 2002, law relating 

to Mahar Watan lands has changed. According to them, judgments 

interpreting old Section 5(3) cannot be applied after insertion of 

Section 5(4). Their case is that Legislature made Mahar Watan 

lands one class and continued Government control only over those 

lands. Respondents submit that language used in old Section 5(3) 

28

wp10990-2019 & connected-J.doc

and present Section 5(4) is same in substance. Therefore principles 

laid down by the Division Bench in 

Vithal Kondhalkar continue to 

govern  the  issue.  Hence,  both  these  rival submissions require 

careful examination.

Effect of the 2002 Amendment and Continued Applicability of

Earlier Precedents Interpreting Section 5:

63.Before examining judgments, it becomes necessary to see 

legislative   history.   Statement   of   Objects   and   Reasons 

accompanying Maharashtra Act No. XXI of 2002 are important 

because it explains why amendment was introduced. Legislature 

noticed that under earlier law obtaining previous sanction of the 

Collector and payment of prescribed amount had become  "time 

consuming process and cumbersome."  Legislature recorded that 

because of such procedure many agriculturists were making illegal 

transfers   and   Government   was   suffering   loss   of   revenue. 

Therefore,   Legislature   decided   to   simplify   the   procedure   by 

removing   requirement   of   previous   sanction   for   agricultural 

transfers, by making provision for conversion of tenure and for 

regularisation of earlier transfers. But while doing so, Legislature 

at the same time stated:

"However, so far as the occupants of the Mahar watan lands 

are concerned, in order to safeguard the interests of such 

occupants, Government considers it expedient to continue 

the   existing   Government   control   and   supervision   over 

transfer   or   conversion   of   occupancy   rights   of   such 

occupants."

29

wp10990-2019 & connected-J.doc

64.In my opinion, this part of the Statement of Objects and 

Reasons indicates that Legislature decided to continue Government 

supervision   in   respect   of   Mahar   Watan   lands   though   similar 

restrictions were removed in case of other inferior village watan 

lands. Therefore, petitioners are justified to the extent that they 

submit insertion of Section 5(4) was not without object. It was a 

legislative decision. Therefore, after 6 May 2002, Mahar Watan 

lands cannot be placed on same footing as every other inferior 

village watan land. At the same time, Statement of Objects and 

Reasons   throws   light   upon   another   aspect.   Amendment   was 

brought because earlier procedure had resulted in large number of 

unauthorised   transfers   and   consequent   loss   of   Government 

revenue. Legislature therefore simplified the procedure and at the 

same   time   provided   machinery   for   regularisation   of   earlier 

transfers.   Thus,   legislative   object   was   not   only   to   prohibit 

transfers.   It   was   to   regulate   such   transfers   and   to   secure 

Government revenue by recovering prescribed amount. This aspect 

cannot be ignored while interpreting Section 5(4).

65.Petitioners   relied   upon   language   used   in   Section   5(4). 

According to them, once Legislature retained expression "previous 

sanction", Court cannot substitute those words by reading them as 

"subsequent sanction". According to them, word "previous" should 

receive   its   ordinary   meaning.   At   the   same   time,   respondents 

submit that although  Legislature retained expression  "previous 

sanction", it did not introduce any provision declaring that transfer 

made   in   breach   thereof   would   become   void   or   incapable   of 

regularisation. According to them, if Legislature intended such 

30

wp10990-2019 & connected-J.doc

consequence,   it   could   have   stated   so.   Therefore,   it   becomes 

necessary to examine how this Court interpreted the unamended 

provision before amendment of the year 2002.

66.Leading judgment on this issue is Division Bench decision in 

Vithal Kondhalkar. Division Bench examined the whole scheme of 

different   Watan   Abolition   Acts   and   noticed   that   all   those 

enactments followed similar pattern. Court observed that after 

abolition of Watans, lands vested in Government, and they were 

regranted to ex Watandars on payment of occupancy price. Such 

regrant initially continued subject to restrictions regarding transfer 

and partition.  Division Bench observed in paragraph 4 that:

"The moment payment of ten times the assessment is made 

and   the   Collector   passes   an   order   in   that   behalf,   these 

conditions cease to exist."

67.Thereafter, Division Bench examined various Government 

Memorandums   and   executive   instructions   issued   for 

implementation   of   different   Watan   Abolition   Acts.   After 

considering Government Memorandum dated 12 November 1955 

and   other   executive   instructions,   Division   Bench   recorded 

conclusion in paragraph 6 of 

Vithal Kondhalkar. Court observed:

"We are thus satisfied that in administering all the abolition 

laws,   the   Collectors   have   to   see   whether   the   additional 

payment as contemplated by the particular Act has been 

made by the ex-Watandars or ex-Inamdars and the moment 

that   was   done,   as   a   matter   of   formality   the   order   of 

conversion must be passed."  

Court observed:

"the order of relaxation of the two burdensome conditions 

31

wp10990-2019 & connected-J.doc

must follow as of right the moment additional payment was 

made."

68.Respondents   place   reliance   upon   these   observations. 

According   to   them,   these   findings   show   that   after   prescribed 

payment is made, Collector is left with no discretion and grant of 

permission becomes ministerial in nature. Therefore, according to 

them, same principle continues even after insertion of Section 

5(4). Petitioners submit that these observations were made while 

interpreting old Section 5(3), when no distinction existed between 

Mahar   Watan   lands   and   other   inferior   village   watan   lands. 

According to them, after insertion of Section 5(4), Legislature 

altered   the   statutory   scheme   by   continuing   Government 

supervision only in respect of Mahar Watan lands. Therefore, 

according   to  them,  

Vithal Kondhalkar  cannot  govern  transfers 

made after the year 2002.

69.In my opinion, this submission has some force to the extent 

that 

Vithal Kondhalkar  interpreted statutory provision as it existed 

prior to 6 May 2002. Division Bench had no occasion to consider 

newly inserted Section 5(4) or legislative intention behind that 

amendment.   Therefore,   observations   made   therein   cannot   be 

extended   without   examining   whether   amendment   has   altered 

legislative   intention.     Though   Section   5(4)   was   inserted   by 

amendment,   Legislature   retained   same   language   regarding 

"previous sanction" and payment of prescribed amount. Operative 

words   were   not   altered.   Only   field   of   operation   came   to   be 

confined to Mahar Watan lands. Thus, though area of application 

became narrower, statutory language remained unchanged.

32

wp10990-2019 & connected-J.doc

70.Respondents relied upon Division Bench judgment in Sheikh 

Lal

. In that case Court noticed that neither previous sanction nor 

payment equal to ten times assessment had been made before 

transfer. Even then, after referring to 

Vithal Kondhalkar, Division 

Bench held that sanction contemplated by Section 5(3) could be 

granted   subsequently.   Court   therefore   granted   opportunity  for 

payment and directed the Collector to grant permission after such 

payment. According to respondents, 

Sheikh Lal recognises concept 

of post facto sanction and answers controversy raised in present 

petitions. According to Petitioners, Division Bench in 

Sheikh Lal 

misunderstood   earlier   judgment   in  Vithal   Kondhalkar.   Their 

submission is that 

Vithal Kondhalkar nowhere held that previous 

sanction could be granted after execution of sale deed. According 

to them, it only recognised statutory duty of the Collector to grant 

permission where legal requirements stood satisfied. Therefore, 

according to petitioners, 

Sheikh Lal travelled beyond ratio of Vithal 

Kondhalkar

.

71.In my opinion, Sheikh Lal continues to be binding Division 

Bench precedent. It has been followed in several later judgments. 

Unless it is shown that it has been overruled or declared  

per 

incuriam

  by   a   superior   Court,   this   Court   cannot   ignore   such 

binding precedent.

72.Learned counsel for the petitioners argued that later Single 

Judge   decisions   such   as  

Bhagwantrao  and  Ramnath   Kondaji 

Darade

  merely followed  Sheikh Lal  without examining effect of 

insertion of Section 5(4). According to them, those judgments 

therefore cannot conclude controversy arising after 6 May 2002. 

33

wp10990-2019 & connected-J.doc

Respondents submit that 

Bhagwantrao held in paragraphs 9 and 

10   that   sanction   contemplated   under   Section   5(3)   could   be 

granted   subsequently   and   that   a   person   awaiting   such 

determination cannot be regarded as an unauthorised occupant. In 

paragraph 9, learned Single Judge reproduced observations from 

Sheikh Lal  and noticed that: "the sanction contemplated under 

section   5(3)   of   the   Act   can   be   granted   even   subsequently." 

Thereafter, in paragraph 10, Court held: "the petitioners could not 

be regarded as persons in unauthorised possession" and observed: 

"the sanction contemplated under section 5(3) of the Bombay 

Watans Abolition Act could be granted subsequently."

73.In  Mohan   Sonaji   Shilwant.   land   had   been   regranted. 

Application   for   permission   remained   pending   for   considerable 

period. Sale deed came to be executed and later Najrana was paid 

pursuant to directions issued by the Tahsildar. Authorities refused 

regularisation on the ground that land was Mahar Watan land and 

permission had not been obtained before transfer. Division Bench 

examined amended statutory provisions including Section 5(4). 

After   referring   to  

Vithal   Kondhalkar  and  Sheikh   Lal,   Court 

observed in paragraph 10 that Collector has statutory duty to grant 

sanction   after   payment   of   prescribed   amount.   Further,   in 

paragraph 11, relying upon 

Sheikh Lal, Division Bench held:

"the sanction, as contemplated under Section 5(3) of the 

Abolition   Act   can   be   granted   even   subsequently   and 

therefore   the   occupant   in   possession   of   the   land,   in 

contemplation of grant of such sanction under Section 5(3) 

of the Abolition Act, cannot be regarded as unauthorised 

possessor."

34

wp10990-2019 & connected-J.doc

74.In paragraph 13, Division Bench directed regularisation of 

the transaction in accordance with Government policy. Therefore, 

respondents submit that 

Mohan Sonaji Shilwant gives answer to 

petitioners' submissions because it dealt with Mahar Watan land 

even after insertion of Section 5(4) and followed earlier Division 

Bench judgments. According to Petitioners, though 

Mohan Sonaji 

Shilwant

 noticed Section 5(4), it did not undertake examination of 

Statement of Objects and Reasons accompanying Amendment Act 

of   2002.   According   to   them,   Court   did   not   consider   later 

judgments of the Supreme Court interpreting statutes containing 

expression  "previous permission". Therefore, according to them, 

that judgment cannot be treated as deciding every issue arising in 

these petitions.

75.This Court finds that both sides have advanced submissions 

regarding scope of these precedents. It would not be proper to 

ignore distinction introduced by Amendment Act of 2002 or to 

overlook judgments of this Court interpreting Section 5. Therefore, 

true answer can be reached by considering statutory scheme, 

legislative history and subsequent judgments of the Supreme Court 

dealing   with  "previous   sanction"  and  "previous   permission" 

together.

Interpretation of the Expression "Previous Sanction" under Section 

5(4) in Light of the Statutory Scheme and Judicial Precedents:

76.Main submission of the petitioners is based upon the words 

"previous sanction" appearing in Section 5(4). According to them, 

once Legislature has used the word "previous", this Court cannot 

35

wp10990-2019 & connected-J.doc

make that requirement weak by accepting any post facto sanction. 

Their submission is that after insertion of Section 5(4), previous 

sanction   has   become   one   condition   which   must   exist   before 

transfer can become legal. For supporting this submission, learned 

counsel placed reliance upon judgments of the Supreme Court in 

LIC v. Escorts Ltd., Asha John Divianathan, Vinodchandra Sakarlal 

Kapadia

 and judgment of this Court in Saraswati Shamrao Dhere. 

Respondents, however, did not accept this position. According to 

them,   all   these   judgments   were   delivered   under   different 

enactments   where   Legislature   had   attached   different   statutory 

consequences. Their submission is that the present Act is code and 

therefore its provisions are required to be interpreted from its own 

language,   object   and   statutory   scheme.   Therefore,   it   becomes 

necessary   to   consider   these   authorities   and   see   statutory 

background in which those judgments were rendered.

77.In  LIC v. Escorts Ltd., Constitution Bench was considering 

Section   29   of   the   Foreign   Exchange   Regulation   Act.   While 

examining   distinction   between   expressions  "permission"  and 

"previous permission", Constitution Bench observed in paragraph 

63 as follows:

"The distinction made by Parliament between permission 

simpliciter and previous permission in the several provisions 

of   the   same   Act   cannot   be   ignored   or   strained   to   be 

explained away by us. That is not the way to interpret 

statutes."

78.Court observed in the same paragraph: "The proper way is to 

give due weight to the use as well as the omission to use the 

qualifying words in different provisions of the Act."

36

wp10990-2019 & connected-J.doc

79.Petitioners   submit   that   these   observations   directly   are 

relevant for interpretation of Section 5(4). According to them, 

once Legislature retained the word  "previous", this Court cannot 

read   that   provision   in   such   way   that   permission   obtained 

afterwards   becomes   enough.   Their   submission   is   that   if   such 

interpretation   is   accepted,   the   word  "previous"  will   lose  its 

meaning. 

80.There is no dispute about the principle stated by Constitution 

Bench. It is settled rule of interpretation that every word used by 

Legislature should be given its natural meaning. If Legislature 

qualifies the expression "sanction" by adding the word "previous", 

Court   cannot   ignore   that   qualifying   word.   At   the   same   time, 

Constitution Bench did not lay down in paragraph 63 that every 

statute   using   the   expression  "previous   permission"  must   make 

invalid every transaction entered into without such permission. On 

the contrary, paragraph 63 indicates that interpretation depends 

upon statutory scheme and legislative object. Constitution Bench 

distinguished Section 29 from Section 31 of the same Act because 

Parliament had used different language in different provisions. 

Thus, the judgment requires Court to examine statutory scheme 

before recording any final conclusion.

81.Similar issue again came before the Supreme Court in Asha 

John Divianathan

  while interpreting Section 31 of the Foreign 

Exchange   Regulation   Act.   In   paragraph   26   of   that   judgment, 

Supreme Court held that: 

"A contract is void if prohibited by a statute under a penalty, 

even without declaration that the contract is void, because 

37

wp10990-2019 & connected-J.doc

such a penalty implies a prohibition."

82.Court observed in the same paragraph that prohibition and 

negative   words   are   mandatory.   Thereafter,   in   paragraph   28, 

Supreme Court referred to paragraph 63 of 

LIC v. Escorts Ltd. and 

explained   that   Sections   29   and   31   of   the   Foreign   Exchange 

Regulation   Act   operated   in   different   statutory   fields.   Court 

observed that while ex post facto permission could be recognised 

under Section 29, such permission was not permissible under 

Section 31 because Parliament had adopted different statutory 

scheme for that provision. Supreme Court held in paragraph 32 : 

"The requirement of taking 'previous' permission of RBI before 

executing the sale deed or gift deed is the quintessence; and 

failure to do so must render the transfer unenforceable in law." 

Court observed: "There is no possibility of ex post facto permission 

being granted by RBI under Section 31 of the 1973 Act, unlike in 

the case of Section 29."

83.Learned counsel for the petitioners placed reliance upon 

these observations. According to them, once Supreme Court has 

held   that   previous   permission   cannot   be   substituted   by   later 

permission, present controversy stands concluded and subsequent 

sanction cannot validate transfer of Mahar Watan land.

84.This submission requires examination. Even then, ratio of 

Asha John Divianathan cannot be read separately from statutory 

scheme in which that judgment was delivered. Supreme Court 

reproduced Sections 47, 50 and 63 in paragraph 21. Thereafter, 

while discussing paragraphs 26, 28 and paragraph 32, Court held 

that   combined  effect   of   those  provisions  indicated   prohibition 

38

wp10990-2019 & connected-J.doc

along with penal consequences as well as confiscatory powers. It 

was  after considering that statutory scheme that Supreme Court 

held that ex post facto permission was not permissible. Thus, 

conclusion   reached   in  

Asha John Divianathan  did   not   follow 

merely because the word  "previous"  appeared in Section 31. It 

followed   because   the   statutory   scheme   disclosed   legislative 

intention that transfer should not become effective unless previous 

permission had been obtained. Therefore, ratio of that judgment 

has to be understood in light of statutory provisions examined in 

paragraphs 21, 26, 28 and 32.

85.Petitioners   next   relied   upon   judgment   of   this   Court   in 

Saraswati Shamrao Dhere. That judgment interpreted Section 43 

of the Maharashtra Tenancy and Agricultural Lands Act. Section 

43(2) provides: 

"Any transfer of land in contravention of sub-section (1) shall 

be invalid." 

86.While interpreting that provision, this Court observed in 

paragraph 15: 

"The provisions makes reference to 'previous sanction'." Court 

concluded:   "The   mandatory   nature   of   the   requirement 

contained in section 43(1) cannot be diluted by permitting 

some post-facto sanction."

87.In   my   opinion,   one   distinguishing   factor   lies   in   Section 

43(2). Unlike Section 5(4) of the present Act, the Tenancy Act 

declares every transfer made in breach of Section 43(1) to be 

invalid.   That   provision   appears   to   have   influenced   reasoning 

adopted in 

Saraswati Shamrao Dhere. Therefore, though principle 

39

wp10990-2019 & connected-J.doc

regarding importance of previous sanction is binding, statutory 

basis upon which that judgment is based is different from the 

present enactment.

88.Learned   counsel   for   the   petitioners   relied   upon 

Vinodchandra Sakarlal Kapadia. Supreme Court there examined 

Section   43   of   the   Tenancy   Act   and   explained   object   behind 

restrictions   upon   transfer.   In   paragraph   35,   Supreme   Court 

observed: 

"The primary concern of those provisions is to see that the 

legislative scheme of granting protection to persons from 

disadvantaged   categories   and   conferring   the   right   of 

purchase upon them…" Court observed: "The prohibition 

against transfers of holding without the previous sanction of 

the authorities concerned, is to be seen in that light as 

furthering the cause of legislation."

89.There   can   be   no   dispute   with   these   observations.   Even 

Section   5(4)   appears   to   have   been   enacted   for   safeguarding 

interests of Mahar Watan holders. Therefore, protective object 

behind amendment cannot be ignored while interpreting present 

provision. At the same time, 

Vinodchandra Sakarlal Kapadia arose 

under   Section   43   of   the   Tenancy   Act   where   Legislature   had 

declared transfers made in breach to be invalid. Therefore, that 

decision proceeded on statutory scheme different from the Bombay 

Inferior   Village   Watans   Abolition   Act   and   cannot   be   applied 

without examining difference in statutory language.

90.Respondents,   on   the   other   hand,   relied   upon  Govindlal 

Chhaganlal   Patel

.   In   paragraphs   11   to   13,   Supreme   Court 

40

wp10990-2019 & connected-J.doc

explained   that   use   of   the   word  "shall"  is   not   conclusive.   In 

paragraph 13, Court observed: 

"The   question   as   to   whether   a   statute   is   mandatory   or 

directory depends upon the intent of the Legislature and not 

upon the language in which the intent is clothed." 

91.The   Court   observed   that   legislative   intention   has   to   be 

gathered "not only from the phraseology of the provision, but by 

considering its nature, its design, and the consequences which 

would follow from construing it the one way or the other."

92.In my opinion, these observations indicate correct approach 

for   deciding   present   controversy.   Mere   use   of   the   expression 

"previous sanction" cannot conclude the issue. At the same time, 

Court cannot ignore that expression. Intention of Legislature has to 

be   gathered   after   reading   Section   5(4)   together   with   whole 

statutory scheme, legislative history and consequences likely to 

follow.

93.Respondents   relied   upon   decision   in  Narsingh   Laxman 

Bahirwade

. Learned Single Judge distinguished cases arising under 

Section 36 of the Bombay Public Trusts Act and held, in paragraph 

8, that Division Bench judgment in 

Vithal Kondhalkar is applicable 

to transfers under the Watan Abolition Act. Court observed that 

once application had been made and Nazarana had been paid, 

permission related back because authorities had no discretion to 

refuse   conversion   after   statutory   requirements   stood   fulfilled. 

Though  

Narsingh   Laxman   Bahirwade  was   decided   before 

amendment of 2002, it indicates consistent view that under the 

Watan Abolition Act, after statutory requirements were fulfilled, 

41

wp10990-2019 & connected-J.doc

role of the Collector was different from authorities exercising 

discretionary powers under other Acts. Therefore, after considering 

all these authorities together, it becomes clear that both groups of 

judgments relied upon by respective parties arise under different 

statutory schemes.

94.Authorities relied upon by the petitioners lay down that 

wherever Legislature uses expressions like "previous sanction" or 

"previous permission", Courts should respect that language. Those 

judgments   show   that   where   statutory   scheme   treats   prior 

permission as condition precedent and provides consequence of 

invalidity, ex post facto permission cannot cure such transaction. 

On the other hand, authorities relied upon by the respondents 

show that under the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 

statutory   scheme   has   proceeded   on   basis   that   payment   of 

prescribed Nazarana and grant of permission regulate the tenure 

of the land rather than destroying the transfer.  

Whether   absence   of   "previous   sanction"   under   section   5(4) 

automatically renders the transfer void

95.After considering statutory provisions, legislative history and 

all   judgments   relied   upon   by   both   sides,   it   appears   that   the 

question before this Court is whether absence of previous sanction 

under   Section   5(4)   makes   transfer   void   or   whether   the   Act 

provides some other legal consequence for such breach.

96.At the outset, one aspect is required to be kept in mind. 

Section 5(4) uses the words "previous sanction of the Collector." 

Legislature has inserted this expression only in relation to Mahar 

42

wp10990-2019 & connected-J.doc

Watan lands. Therefore, this Court cannot interpret the provision 

in such way that the qualifying word "previous" loses all meaning. 

To this extent, petitioners are right in submitting that amendment 

introduced   by   Maharashtra   Act   No.   XXI   of   2002   deserves 

recognition. At the same time, interpretation of a statute cannot 

stop by reading only one expression separately from the remaining 

provisions.

97.As Supreme Court observed in Govindlal Chhaganlal Patel, 

paragraph 13: 

"not only from the phraseology of the provision, but by 

considering   its   nature,   its   design,   and   the   consequences 

which would follow from construing it the one way or the 

other."

98.Likewise,   Constitution   Bench   in  LIC   v.   Escorts   Ltd., 

paragraph 63, observed:

"The proper way is to give due weight to the use as well as 

the   omission   to   use   the   qualifying   words   in   different 

provisions of the Act."

99.Therefore,   expression  "previous   sanction"  cannot   be 

understood   by   reading   those   two   words   alone.   It   has   to   be 

understood after reading scheme of the Bombay Inferior Village 

Watans Abolition Act and object which Legislature intended to 

achieve. Section 5(4) nowhere says that transfer made in breach of 

that   provision   shall   become   void.   Legislature   has   prohibited 

transfer without previous sanction. Even then, Legislature has not 

declared that every such transfer shall become nullity or non est. 

In my opinion, legislature has shown in different enactments that 

43

wp10990-2019 & connected-J.doc

whenever it wanted invalidity to become direct result of breach, it 

has   said   so   in   clear   language.   Therefore,   absence   of   such 

declaration in Section 5(4) becomes one relevant circumstance 

while finding out true legislative intention behind the provision. 

For   example,   Section   43(2)   of   the   Maharashtra   Tenancy   and 

Agricultural   Lands   Act   provides:   "Any   transfer   of   land   in 

contravention of sub-section (1) shall be invalid." It was because of 

this   provision   that   this  Court   observed  in  

Saraswati Shamrao 

Dhere

, paragraph 15: 

"The   mandatory   nature   of   the   requirement   contained   in 

section 43(1) cannot be diluted by permitting some post-

facto sanction."

100.Similarly, in Asha John Divianathan, Supreme Court did not 

decide   issue   merely   because   expression  "previous   permission" 

appeared in the statute. As noticed while discussing paragraphs 

21, 26, 28 and 32 of that judgment, Supreme Court examined 

combined effect of Sections 31, 47, 50 and 63 of the Foreign 

Exchange Regulation Act and found that statutory prohibition was 

supported by penal provisions as well as confiscatory powers. Only 

after examining that statutory scheme, Supreme Court held that ex 

post facto permission was not permissible.

101.Section 5(4) of the Bombay Inferior Village Watans Abolition 

Act contains no such declaration. It neither provides that transfer 

shall be invalid nor states that transaction shall become void only 

because previous sanction had not been obtained before execution. 

On the other hand, scheme of the Bombay Inferior Village Watans 

Abolition   Act   creates   statutory   machinery   for   dealing   with 

44

wp10990-2019 & connected-J.doc

consequences arising from such breach. Under the Act, competent 

authority   has   to   examine   relevant   facts   and   determine   legal 

consequences by following procedure. Therefore, consequences are 

not left to arise merely because breach has occurred. Thus, scheme 

of the Act appears to contemplate stated consequences instead of 

nullity in respect of transfer made in breach of Section 5(4). 

Legislative scheme indicates that breach of Section 5(4) provides 

proceedings contemplated under the Act. However, Act leaves 

determination of those consequences to authorities and machinery 

created under the statute instead of declaring that every transfer 

shall be void.

102.In  Vithal   Kondhalkar  Division   Bench   held   that   both 

requirements,   namely   payment   of   prescribed   amount   and 

Collector's sanction, were necessary before conditions attached to 

the tenure are lifted. Therefore, requirement regarding previous 

sanction was never regarded as directory. Division Bench examined 

Government policy together with statutory scheme and  held that 

Collector was required to examine whether statutory requirements 

had been fulfilled, pass appropriate orders under the Act and 

proceed   according   to   law.   Government   Resolution   relating  to 

regularisation   of   agricultural   transfers   was   noticed.   Therefore, 

judgment did not proceed on footing that every transfer made 

without previous sanction  had become void.  Therefore,  

Vithal 

Kondhalkar

  cannot   be   understood   as   laying   down   that   every 

transfer made without previous sanction becomes nullity. 

103.Thereafter,   Division   Bench   in  Sheikh Lal  went   one   step 

further. Though neither previous sanction nor prescribed payment 

45

wp10990-2019 & connected-J.doc

existed   before   transfer,   Court   granted   opportunity   for   making 

payment and directed Collector to grant permission. Petitioners 

contended 

Sheikh Lal  travelled beyond ratio of Vithal Kondhalkar. 

This submission cannot be said to be without substance because 

Sheikh   Lal  does   not   contain   discussion   regarding   distinction 

between breach of condition and validity of transfer. Even then, 

Sheikh Lal continues to remain binding precedent and has been 

followed in later judgments of this Court.

104.In  Bhagwantrao, in paragraphs 9 and 10, learned Single 

Judge held that sanction under Section 5(3) "can be granted even 

subsequently" and persons awaiting such determination "could not 

be regarded as persons in unauthorised possession."  Likewise, 

Division   Bench   in  

Mohan   Sonaji   Shilwant,   after   considering 

amended provisions including Section 5(4), relied upon  

Vithal 

Kondhalkar

  and  Sheikh Lal  and directed regularisation of the 

transaction   after   payment   of   prescribed   amount   according   to 

Government policy. Thus, for several decades, consistent view of 

the   Act   has   remained   that   breach   of   Section   5   gives   rise   to 

provided consequences.

105.Petitioners argued that insertion of Section 5(4) has changed 

legislative   intention   and   earlier   authorities   no   longer  govern 

transfers relating to Mahar Watan lands. This Court is unable to 

accept that submission. It is true that insertion of Section 5(4) 

shows legislative intention to continue Government control over 

transfers relating to Mahar Watan lands. That legislative intention 

deserves full respect. At the same time, amendment retained the 

same language regarding previous sanction. Legislature did not 

46

wp10990-2019 & connected-J.doc

insert any provision declaring that every transfer made without 

previous sanction shall become void or incapable of regularisation. 

Had Legislature intended to override interpretation adopted by 

this Court since  

Vithal Kondhalkar, nothing prevented it from 

enacting that every such transfer would become void. Statement of 

Objects   and   Reasons   supports   this   view.   Statement   nowhere 

records that every unauthorised transfer should become nullity. On 

the contrary, it records that earlier procedure had resulted in 

illegal transfers and consequent loss of Government revenue. Even 

while deciding to continue Government supervision over Mahar 

Watan lands, Legislature nowhere indicated that every  breach 

should render transaction void. 

106.In   my   opinion,   judgments   relied   upon   by   petitioners 

establish that previous sanction is not formality. It is statutory 

requirement which parties are expected to satisfy before effecting 

transfer. At the same time, judgments relied upon by respondents 

show that under the scheme of the Bombay Inferior Village Watans 

Abolition Act, breach of that requirement attracts consquences.

107.Accordingly, this Court records following conclusions.

(i)   Section 5(4) requires previous sanction of the Collector 

before   transfer   of   Mahar   Watan   land.   This   statutory 

requirement   is   mandatory   and   parties   are   expected   to 

comply with it before effecting transfer;

(ii)   Mere absence of previous sanction does not make every 

transfer void ab initio because the Act nowhere declares such 

consequence;

47

wp10990-2019 & connected-J.doc

(iii) Such   transfer   remains   subject   to   proceedings 

contemplated   under   the   Bombay   Inferior   Village   Watans 

Abolition  Act  and  the  Maharashtra   Land   Revenue   Code. 

Competent   authority   continues   to   possess   jurisdiction   to 

examine   legality   of   the   transaction,   determine   whether 

holder answers description of unauthorised holder and pass 

appropriate orders according to the statutory scheme;

(iv)  Consequence   of   such   breach   has  to  be   determined 

under machinery created by the Bombay Inferior Village 

Watans Abolition Act.

Whether   execution   of   the   earlier   sale   deed   concluded   the 

controversy.

108.Learned Minister has recorded finding that respondent Nos.1 

to 19 executed one registered sale deed in favour of the applicants 

and   another   sale   deed   came   to   be   executed   in   favour   of 

respondent Nos.20 and 25. On that basis, learned Minister further 

held that after sale deed came into existence, executants were left 

with no right to execute any further sale deed. Therefore, question 

which now requires consideration is whether such conclusion can 

stand when the property involved is Mahar Watan land and its 

transfer is governed by special statutory provisions and not only by 

ordinary law relating to transfer of property.

109.There is no dispute that under ordinary law, once owner 

transfers his title in immovable property, he cannot again transfer 

the   same   property   to   somebody   else.   This   principle   is   well 

recognised under the Transfer of Property Act. If transfer has 

48

wp10990-2019 & connected-J.doc

become   complete,   transferor   does   not   keep   any   transferable 

interest which can be given to another purchaser. To that extent, 

reasoning adopted by the learned Minister cannot be said to be 

without legal basis under the general law. Still, that may not be 

enough because present dispute arises under a different statutory 

sheme. Even then, present dispute cannot be decided only by 

applying ordinary principles relating to successive transfers under 

the Transfer of Property Act. It is admitted that subject land is 

Mahar Watan land regranted under the Bombay Inferior Village 

Watans Abolition Act, 1958. Such land does not stand on the same 

footing as ordinary property. Source of ownership comes from the 

statute and that statute puts restrictions upon transfer. Therefore, 

before applying general provisions of the Transfer of Property Act, 

it   became   necessary   to   examine   whether   statutory   conditions 

governing transfer of Mahar Watan land had been complied with. 

Unless   that   issue   was   decided,   ordinary   principles   under   the 

Transfer of Property Act could not settle the controversy.

110.Petitioners   have   contended   that   earlier   sale   deed   was 

executed without obtaining  "previous sanction"  required under 

Section 5(4). According to them, this omission affects legality of 

the transaction and therefore no rights could be claimed merely 

because that sale deed happened to be earlier in point of time. 

Contesting respondents submitted that although previous sanction 

had not been obtained before execution of the sale deed, such 

defect could be cured and therefore earlier transaction continued 

to remain effective. Thus, dispute between parties was never only 

about   which   sale   deed   came   and   which   came   later.   Basic 

49

wp10990-2019 & connected-J.doc

controversy remained regarding legal effect of the sale deed under 

the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act.

111.Learned   Minister   appears   to   have   proceeded   on   the 

assumption that earlier registered sale deed had become effective 

and examined second transaction by applying Section 48 of the 

Transfer of Property Act. In my opinion, such approach puts the 

inquiry   in   reverse   sequence.   As   held   while   deciding   earlier 

questions,   Section   5(4)   requires  "previous   sanction"  of  the 

Collector. At the same time, after considering 

LIC v. Escorts Ltd, 

Govindlal   Chhaganlal   Patel,  Saraswati   Shamrao   Dhere, 

Vinodchandra Sakarlal Kapadia,  Vithal Kondhalkar,  Sheikh Lal, 

Bhagwantrao and Mohan Sonaji Shilwant, it cannot be held that 

mere absence of previous sanction does not make transfer void 

because  the  Act  nowhere   prescribes  such  consequence.  Rights 

flowing   from   such   transfer   continue   to   remain   subject   to 

consequences contemplated under the Bombay Inferior Village 

Watans Abolition Act. Therefore, neither side could claim complete 

title merely by relying upon the sequence in which the sale deeds 

happened to be executed. Those rights remain subject to the 

statutory scheme. Consequently, finding recorded by the learned 

Minister that executants had no subsisting right only because 

earlier registered sale deed had been executed cannot be sustained 

in the form in which it has been recorded. Such finding ignores 

statutory   restrictions   regulating   Mahar   Watan   lands.   It   also 

proceeds on the assumption that execution of the registered sale 

deed   concluded   the   question   of   title.   In   my   opinion,   such 

assumption   does   not   flow   from   the   statutory   scheme   of   the 

50

wp10990-2019 & connected-J.doc

Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 1958, particularly 

after the earlier discussion made regarding legal effect of absence 

of  "previous   sanction"  under   Section   5(4).   Therefore,   that 

reasoning cannot be accepted.  This Court, therefore, holds that 

existence   of   the   earlier   registered   sale   deed   is   one   relevant 

circumstance and it cannot be ignored. Even so, that circumstance 

was not sufficient to conclude the controversy unless legal effect of 

that earlier transaction under Section 5(4) of the Bombay Inferior 

Village Watans Abolition Act was determined. Therefore, finding 

recorded by the learned Minister cannot be sustained and is liable 

to be set aside.

Whether Section 48 of the Transfer of Property Act decides the 

rights of the parties.

112.Second reason given by the learned Minister is based on 

Section 48 of the Transfer of Property Act, 1882. According to the 

learned   Minister,   after   registered   sale   deed   was   executed,   all 

rights, title and interest in the suit property had gone to the 

purchasers. Therefore, according to the learned Minister, later 

purchasers did not get any enforceable right in the property. 

113.Section 48 contains one well known rule about two or more 

transfers made by the same person. It says that where one person 

creates rights in the same immovable property at different times, 

rights created earlier will get priority over rights created later. 

Therefore, this provision  speaks about deciding priority between 

transfers   made   by   the   same   transferor.   Even   so,   Section   48 

proceeds on the basis that earlier transfer is capable of creating 

51

wp10990-2019 & connected-J.doc

legal and enforceable rights in the property. If source of title is 

controlled   by   one   special   statute   which   puts   restrictions  on 

transfer, then effect of that special statute has to be seen before 

general rule contained in Section 48 can be applied. Otherwise, 

real nature of the transaction may remain unnoticed.

114.In   the   present   matter,   property   is   Mahar   Watan   land 

regranted under the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 

1958.   Right   to   transfer   such   land   comes   from   that   special 

enactment. Section 5(4) specifically provides that such occupancy 

"shall not be transferable... without the previous sanction of the 

Collector". Therefore, power of the transferor to transfer the land 

is regulated by the statute. That restriction cannot be ignored 

while deciding rights of the parties. It is well settled that where 

special   enactment   creates   rights   and   at   the   same   time   also 

prescribes the manner in which those rights can be exercised, 

provisions of that special enactment will prevail over the general 

law   to   the   extent   both   cannot   operate   together.   Transfer   of 

Property Act lays down general principles regarding transfer of 

immovable property. Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 

1958 creates one separate statutory scheme only for regranted 

Watan   lands.   Therefore,   so   far   as   transfer   of   such   lands   is 

concerned, provisions of the special enactment have to receive 

preference over the general law.

115.Learned Minister has not examined consequences flowing 

from Section 5(4). Learned Minister applied Section 48 of the 

Transfer of Property Act as if dispute had arisen only under law 

relating to transfer of property. Such approach ignores that legality 

52

wp10990-2019 & connected-J.doc

of the sale deed depended upon the provisions contained in the 

Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 1958. Unless those 

provisions were considered, application of the general law became 

incomplete.

116.As held while deciding the principal controversy, expression 

"previous sanction" occurring in Section 5(4) is mandatory. At the 

same time, this Court has also held that the Act nowhere says that 

transfer made without such sanction becomes void. Instead, the 

Act creates separate machinery for dealing with consequences of 

such breach. Therefore, legal position has to be understood after 

reading the statutory scheme.

117.Once it is held that absence of previous sanction does not 

make it void, it follows that mere execution of the registered sale 

deed does not give complete title free from statutory consequences 

provided under the Act. Both these legal positions have to be read 

together  because   both   come   from   the   same   statutory   scheme 

governing Mahar Watan lands. 

118.Judgments relied upon before this Court  show that under 

earlier statutory provisions, requirement regarding sanction was 

examined by looking at the entire scheme governing regranted 

Watan   lands.   Decisions   in  

Vithal   Kondhalkar,  Sheikh   Lal, 

Bhagwantrao and Mohan Sonaji Shilwant examined consequences 

of such transfers by keeping in view provisions governing Watan 

lands. Whether those decisions continue to apply in every respect 

after insertion of Section 5(4) is a different question. Even then, 

they show that this controversy has been treated as arising under 

53

wp10990-2019 & connected-J.doc

the special enactment and not merely under Section 48 of the 

Transfer of Property Act. Therefore, Section 48 remains relevant 

while deciding priority between two competing transfers. Even so, 

that stage comes only after the Court determines legal effect of the 

earlier transaction under the governing special statute. Section 48 

cannot be used as a substitute for deciding statutory questions 

arising under Section 5(4) of the Bombay Inferior Village Watans 

Abolition Act, 1958. 

119.In the present case, learned Minister treated Section 48 as 

though it decided the dispute without deciding statutory questions 

arising under the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 

1958. In my opinion, such reasoning cannot be sustained because 

special provisions required examination before the general law 

relating to transfer of property could be applied. Therefore, second 

finding recorded by the learned Minister, namely that Section 48 of 

the Transfer of Property Act establishes that only the purchasers 

acquired   enforceable   rights   and   the   later   purchasers   acquired 

none, cannot be upheld in the form in which it has been recorded. 

Effect of the rival sale deeds after interpretation of Section 5(4).

120.After holding that learned Minister could not have decided 

the dispute only by applying Section 48 of the Transfer of Property 

Act, it now becomes necessary to see what legal effect should 

follow from both rival sale deeds after considering interpretation 

of Section 5(4) recorded by this Court. This Court has held that 

Section 5(4) requires  "previous sanction"  of the Collector before 

transfer of Mahar Watan land can take place. Legislature kept this 

54

wp10990-2019 & connected-J.doc

requirement   only   for   Mahar   Watan   lands,   though   similar 

restrictions relating to other inferior village Watan lands were 

removed by Amendment Act of 2002. Statement of Objects and 

Reasons records that "so far as the occupants of the Mahar watan 

lands are concerned, in order to safeguard the interests of such 

occupants, Government considers it expedient to continue the 

existing   Government   control   and   supervision   over   transfer  or 

conversion of occupancy rights of such occupants." Therefore, this 

legislative intention cannot be ignored while deciding the present 

controversy. It shows that Legislature wanted Government control 

to continue in respect of this class of lands.

121.At the same time, this Court has also held that the Act 

nowhere   declares   that   every   transfer   made   without   previous 

sanction becomes void or non est. Unlike Section 43(2) of the 

Maharashtra Tenancy and Agricultural Lands Act, 1948, which 

specifically provides that "Any transfer of land in contravention of 

sub-section (1) shall be invalid",  Section 5(4) contains no such 

declaration. Likewise, unlike Section 36 of the Maharashtra Public 

Trusts Act, which provides that no sale  "shall be valid"  without 

previous sanction, Section 5(4) does not contain similar words. 

This omission also becomes one important circumstance while 

understanding   the   true   intention   of   the   Legislature.   Had 

Legislature intended such consequence, it could have said so.

122.Therefore,   legal   position   coming   out   from   the   statutory 

scheme is that transfer made without previous sanction is against 

the statutory requirement. Even then, Legislature has chosen to 

regulate consequences of such breach through machinery created 

55

wp10990-2019 & connected-J.doc

under the Act instead of declaring every such transfer void. Thus, 

breach of the provision and consequence of that breach are not 

made identical by the statute.

123.Once this legal position is accepted, earlier sale deed dated 

30 November 2012 cannot be treated either as non-existent in law 

or as giving absolute and indefeasible title free from statutory 

restrictions. It stands somewhere in between these two positions. 

Transaction continues to exist in the eye of law, but at the same 

time it remains subject to statutory consequences contemplated 

under the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 1958. 

124.Same reasoning applies to the later sale deed executed in 

favour of the petitioners. That transaction also cannot prevail only 

because   earlier   transaction   suffered   from   absence   of   previous 

sanction. If earlier transaction is not void, later purchasers cannot 

improve their position only because another sale deed came to be 

executed by the same vendors. Mere execution of the second 

document cannot remove legal effect of the earlier one.

125.Thus, neither set of purchasers can say that the statute gives 

them complete title only because one sale deed was executed 

earlier and the other one later. Rights claimed by both sides 

continue to remain controlled by the statutory scheme governing 

Mahar Watan lands. 

126.Learned   Minister   appears   to   have   proceeded   on   two 

assumptions   at   the   same   time.   First,   that   earlier   transaction 

became   fully   protected   under   Section   48   of   the   Transfer   of 

Property Act. Secondly, that later purchasers acquired absolutely 

56

wp10990-2019 & connected-J.doc

no legal rights at all. In my opinion, neither of these assumptions 

flows from the scheme of Section 5(4). 

127.If earlier transaction continued to remain subject to statutory 

control under Section 5(4), learned Minister could not have held 

that complete title had passed so as to exclude every possible right 

arising from the later transaction. At the same time, if earlier 

transaction was not void, petitioners also cannot contend that 

purchasers acquired absolutely nothing under the earlier sale deed. 

Therefore, correct legal position appears to lie somewhere between 

these two extreme stands taken by the rival parties. Learned 

Minister treated sale deed as transferring complete ownership and 

second sale deed as creating no enforceable right at all. Such 

reasoning overlooks the limited nature of transfers governed by 

Section 5(4) of the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act. 

128.Record shows that disputes exist regarding cancellation of 

powers of attorney, execution of rival sale deeds, permissions 

granted by the Collector, mutation proceedings and conduct of the 

respective parties. All these matters have direct bearing upon rival 

rights and equities claimed by both sides. None of these issues 

could become unnecessary only because Section 48 of the Transfer 

of Property Act was applied. 

129.On   overall   consideration   of   the   statutory   provisions, 

legislative history, binding precedents and admitted facts available 

on record, this Court holds that both rival sale deeds are required 

to be examined by appropriate forum. Neither transaction can be 

decided only by applying Section 48 of the Transfer of Property 

57

wp10990-2019 & connected-J.doc

Act.   Consequently,   findings   recorded   by   the   learned   Minister 

regarding title and priority between rival purchasers cannot be 

sustained and are liable to be set aside.

Whether   Revenue   Authorities   could   decide   title   by   applying 

Section 48 of the Transfer of Property Act.

130.After   considering   statutory   provisions   and   all   judgments 

discussed,   particularly   the   Division   Bench   judgment   in  

Vithal 

Kondhalkar

, this Court now proceeds to examine one more issue. 

The   question   is   whether   the   Collector   or   appellate   revenue 

authorities could decide ownership rights only on the ground that 

the sale deed had exhausted every right of the transferor because it 

was executed earlier. This issue requires examination keeping in 

view the statutory scheme applicable to Mahar Watan lands and 

the nature of jurisdiction exercised by the revenue authorities.

131.In the opinion of this Court, answer to this question has to be 

in the negative. Jurisdiction conferred under the Bombay Inferior 

Village Watans Abolition Act is confined to matters arising under 

that special enactment. Authorities exercising powers under that 

Act are required to examine whether statutory conditions attached 

to the occupancy have been complied with and what consequences 

follow under that Act if there is compliance or breach. Merely 

because dispute regarding title comes before them during such 

proceedings, it does not enlarge their jurisdiction so as to decide 

proprietary rights between purchasers.

132.This   position   becomes   clear   from   the   Division   Bench 

judgment   in  

Vithal   Kondhalkar.   While   explaining   scope   of 

58

wp10990-2019 & connected-J.doc

Collector's   powers   under   Section   5(3),   the   Division   Bench 

observed:

"the Collectors have to see whether the additional payment 

as contemplated by the particular Act has been made by the 

ex-Watandars   or   ex-Inamdars   and   the   moment   that   was 

done, as a matter of formality the order of conversion must 

be passed."

133.The Division Bench observed:

"the Collector must pass an order under sub-section (3) of 

section 5 relaxing the conditions."

134.These observations show that enquiry before the Collector is 

confined to seeing whether requirements, such as payment of 

prescribed Nazarana and fulfilment of other statutory conditions, 

have been complied with. Nothing in these observations indicates 

that Collector has been given authority to decide ownership claims 

between purchasers claiming under sale deeds.

135. Another part of Vithal Kondhalkar supports this conclusion. 

In paragraph 17, the Division Bench directed that if payment of ten 

times assessment was found to have been made:

"the Collector will pass appropriate orders under sub-section 

(3) of section 5 of the Abolition Act. In the light of our 

aforesaid discussion and consider whether the action under 

section 59 of the Code survives at all."

136.Thus, even while examining transfer alleged to be in breach 

of statutory conditions, Collector was required to pass appropriate 

orders under Section 5 and consider whether proceedings under 

Section 59 of the Maharashtra Land Revenue Code survived. The 

Division Bench nowhere authorised Collector to pronounce upon 

59

wp10990-2019 & connected-J.doc

proprietary rights arising from sale deeds or to determine civil title 

between purchasers.

137.In the present matter learned Minister considered analogy of 

Section 48 of the Transfer of Property Act and held that after 

execution of the registered sale deed nothing remained with the 

vendors which could later be transferred in favour of subsequent 

purchasers. Such reasoning proceeds upon principles governing 

proprietary   rights   under   the   Transfer   of   Property   Act.   In   the 

opinion of this Court, this approach travels beyond the enquiry 

contemplated under the Bombay Inferior Village Watans Abolition 

Act.     the   judgment   in  

Vithal Kondhalkar,   the   Division   Bench 

treated powers of the Collector as flowing only from the special 

enactment. The Court examined whether prescribed payment had 

been   made,   whether   sanction   ought   to   be   granted,   whether 

proceedings under Section 59 survived and whether Government 

policy regarding regularisation required implementation. At no 

place did the Division Bench hold that Collector could decide inter 

se civil rights of purchasers by applying Section 48 of the Transfer 

of Property Act or by determining proprietary title between them.

138.Whether  purchaser  acquired   better  title   than   subsequent 

purchaser because of Section 48 of the Transfer of Property Act 

requires examination of civil questions. Such questions include 

validity   of   the   sale   deed,   effect   of   cancellation   of   powers  of 

attorney, authority of the executants, whether transferor retained 

any subsisting interest, rights of bona fide purchasers and priority 

between   rival   conveyances.   These   are   questions   relating   to 

proprietary title. Neither Section 5 nor proceedings under Section 

60

wp10990-2019 & connected-J.doc

59 of the Bombay Inferior Village Watans Abolition Act confer 

jurisdiction upon revenue authorities to adjudicate all such issues. 

This  conclusion  receives support  from  paragraph  10 of  

Vithal 

Kondhalkar

.   There   the   Division   Bench   observed   that   after 

prescribed payment had been made:

"the Collector is bound to pass the necessary orders" The 

Court observed that if Collector failed to do so: "a mandamus 

can be issued by this Court directing the Collector to grant 

the appropriate sanction." These observations again indicate 

that statutory duty of the Collector is confined to grant of 

sanction   and   implementation   of   requirements   under   the 

special enactment. They do not enlarge his jurisdiction so as 

to determine whether one purchaser has acquired better title 

than another under transfers of property.

139.Therefore,   in   my   opinion,   authorities   exercising   powers 

under   the   Bombay   Inferior   Village   Watans   Abolition   Act   may 

examine whether Section 5 has been complied with, whether 

"previous   sanction"  had   been   obtained,   whether   prescribed 

Nazarana has been paid, whether regularisation is permissible, 

whether proceedings under Section 59 survive and what statutory 

consequences should follow. However, they cannot record a finding 

that   because   one   registered   sale   deed   was   executed   earlier, 

executants stood divested of every proprietary right and, therefore, 

subsequent   purchasers   acquired   no   title   whatsoever.   Such 

conclusion relates to adjudication of title under the Transfer of 

Property Act and falls within jurisdiction of the competent civil 

court.

61

wp10990-2019 & connected-J.doc

140.Therefore, finding recorded by the learned Minister that 

after execution of the earlier registered sale deed all rights, title 

and   interest   stood   transferred   to   the   purchasers   and   later 

purchasers acquired no rights, cannot be sustained in the form in 

which it has been recorded. Learned Minister was required to 

examine legality and consequences of the rival transfers within the 

scheme   of   Section   5   of   the   Bombay   Inferior   Village   Watans 

Abolition Act.  Consequently, this finding cannot be sustained and 

is liable to be set aside.

141.In   view   of   the   foregoing   discussion,   and   upon   overall 

assessment of the material record,  the following order is passed:

(i)  The writ petition succeeds;

(ii)  The   judgment   and   order   dated   4   September   2019 

passed   by   the   Learned   Minister   in   Revision   Application 

Nos.3418/6148/File No.120/J/5, is quashed and set aside;

(iii)  This Court holds that previous sanction contemplated 

by   Section   5(4)   of   the   Bombay   Inferior   Village   Watans 

Abolition Act, 1958 is mandatory. However, absence of such 

previous sanction does not render the transfer void. The 

rights   flowing   from   such   transfer   remain   subject   to   the 

statutory consequences provided under the Act;

(iv)  It   is   clarified   that   this   judgment   decides   only   the 

legality of the impugned revisional orders passed by the 

learned Minister and the interpretation of Section 5(4) of the 

Bombay Inferior Village Watans Abolition Act, 1958. Any 

independent question relating to civil title, validity of rival 

62

wp10990-2019 & connected-J.doc

conveyances, cancellation of powers of attorney or other 

proprietary rights, if pending before a competent civil court, 

shall   be   decided   and   on   its   own   merits,   without   being 

influenced by the observations made by the learned Minister 

in the impugned orders;

(x)  Rule is made absolute in the above terms.

(xi)  There shall be no order as to costs.

(AMIT BORKAR, J.)

63