REPORTABLE

IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CIVIL APPELLATE JURISDICTION

SPECIAL LEAVE PETITION(CIVIL)NOS. 13802­13805 of 2019

THE SILPPI CONSTRUCTIONS

CONTRACTORS                                               …   PETITIONER(S)

VERSUS

UNION OF INDIA AND ANR. ETC. ETC.           … RESPONDENT(S)

O R D E R

1.Keeping in view the urgency of the matter, after detailed

hearing the Special Leave Petitions were dismissed and we had

directed that a reasoned order would follow.  Hence the present

order.

2.Respondent Nos. 1 and 2 issued notice inviting tenders for

two works at Kochi.  The estimated cost of the works were Rs. 53

crores and Rs. 72 crores respectively.  The petitioner “The Silppi

Constructions Contractors”, (hereinafter referred to as the firm)

uploaded its competitive bid on the site and complied with all the

conditions.  The technical bids of the petitioner were rejected by

the tendering authorities on 28.03.2019.   The petitioner filed

1

appeals before the appellate authority on 28.03.2019 itself which

were rejected on 09.04.2019.  

3.Thereafter, the petitioner filed a writ petition in the High

Court of Kerala and the main ground raised was that no reasons

were given either while rejecting its tender or the appeals.  In the

counter   filed   to   the   writ   petition   the   stand   taken   by   the

respondents was that the petitioner’s tenders were rejected since

the petitioner did not satisfy the eligibility criteria for submission

of the bid.  It was also specifically urged that a sister concern of

the petitioner’s firm namely “M/s Silppi Realtors and Contractors

Pvt. Ltd.”, (hereinafter referred to as the sister company), had not

renewed its enlistment and had adverse remarks against it in

respect   of   workload   return   of   ‘SS’   Class   Contractors   for   the

quarter ending September, 2017.   It was urged that since the

adverse   remarks   had   been   given   to   the   sister   company   the

petitioner firm could not be awarded the contract.

4.The learned single judge allowed the appeal holding that the

order passed by the appellate authority was not a speaking order

and, therefore, not legally sustainable.  The learned single judge

2

also observed that the adverse remarks made against the sister

company could not be used against the petitioner. The learned

single judge went on to hold that the remarks against the sister

company were not justified.   The writ petition was accordingly

allowed and the respondents 1 and 2 were directed to consider

the financial bid of the petitioner.

5.Respondent nos. 1 and 2 and some of the tenderers who

were not parties before the learned single judge filed writ appeals.

These writ appeals were allowed by the division bench holding

firstly, that the scope of interference in contractual matters is

very limited; secondly, that the learned single judge ought not to

have interfered with the decision of the administrative authorities

with regard to the sister company since it was not shown that the

said decision was mala fide; thirdly, since the sister company had

not challenged the adverse remark the learned single judge could

not have set aside the same in the writ petition filed by the

petitioner­firm;   and  lastly,   the   direction  of   the  learned   single

judge to direct the tendering authorities to consider the financial

bid of the petitioner virtually meant that the technical bid of the

petitioner was accepted.  

3

6.Aggrieved, the original writ petitioner is before us in these

petitions.  This Court in a catena of judgments has laid down the

principles with regard to judicial review in contractual matters.  It

is settled law that the writ courts should not easily interfere in

commercial activities just because public sector undertakings or

government agencies are involved.

7.In  Tata Cellular   vs.  Union of India

1

, it was held that

judicial review of government contracts was permissible in order

to prevent arbitrariness or favouritism.  The principles enunciated

in this case are :­

“94. …….

(1) The modern trend points to judicial restraint in administrative

action.

(2) The Court does not sit as a court of appeal but merely reviews

the manner in which the decision was made.

(3)   The   Court   does   not   have   the   expertise   to   correct   the

administrative decision. If a review of the administrative decision

is permitted it will be substituting its own decision, without the

necessary expertise which itself may be fallible.

(4) The terms of the invitation to tender cannot be open to judicial

scrutiny   because   the   invitation   to   tender   is   in   the   realm   of

contract.

Normally speaking, the decision to accept the tender or award the

contract is reached by process of negotiations through several

tiers. More often than not, such decisions are made qualitatively

by experts.

(5)   The   Government   must   have   freedom   of   contract.   In   other

words, a fair play in the joints is a necessary concomitant for an

administrative body functioning in an administrative sphere or

quasi­administrative sphere. However, the decision must not only

be   tested   by   the   application   of   Wednesbury   principle   of

reasonableness (including its other facts pointed out above) but

1 (1994) 6 SCC 651

4

must be free from arbitrariness not affected by bias or actuated

by mala fides. 

(6) Quashing decisions may impose heavy administrative burden

on   the   administration   and   lead   to   increased   and   unbudgeted

expenditure.”

8.In Raunaq International Ltd.   vs.     I.V.R. Construction

Ltd.

2

, this Court held that superior courts should not interfere in

matters of tenders unless substantial public interest was involved

or the transaction was mala fide.  

9.In Air India Limited   vs.  Cochin International Airport

Ltd.

3

, this Court once again stressed the need for overwhelming

public   interest   to   justify   judicial   intervention   in   contracts

involving the State and its instrumentalities.   It was held that

Courts must proceed with great caution while exercising their

discretionary powers and should exercise these powers only in

furtherance of public interest and not merely on making out a

legal point.

2 (1999) 1 SCC 492

3 (2000) 2 SCC 617

5

10.In Karnataka SIIDC Ltd.  vs.  Cavalet India Ltd.

4

 it was

held   that   while   effective   steps   must   be   taken   to   realise   the

maximum amount, the High Court exercising its power under

Article 226 of the Constitution is not competent to decide the

correctness of the sale affected by the Corporation. 

11.In  Master   Marine   Services   (P)   Ltd.    vs.    Metcalfe   &

Hodgkinson (P) Ltd.

5

 it was held that while exercising power of

judicial review in respect of contracts, the Court should concern

itself primarily with the question, whether there has been any

infirmity   in   the   decision­making   process.   By   way   of   judicial

review, Court cannot examine details of terms of contract which

have been entered into by public bodies or State.

12.In B.S.N. Joshi & Sons Ltd. vs. Nair Coal Services Ltd.

6

 it

was   held  that  it   is  not  always   necessary  that   a   contract   be

awarded to the lowest tenderer and it must be kept in mind that

the employer is the best judge therefor; the same ordinarily being

within its domain. Therefore, the court's interference in such

4 (2005) 4 SCC 456

5 (2005) 6 SCC 138

6 (2006) 11 SCC 548

6

matters should be minimal. The High Court's jurisdiction in such

matters being limited, the Court should normally exercise judicial

restraint   unless   illegality   or   arbitrariness   on   the   part   of   the

employer is apparent on the face of the record.

13.In Jagdish Mandal   vs.  State of Orissa

7

 it was held:

“22.       Judicial   review   of   administrative   action   is   intended   to

prevent arbitrariness, irrationality, unreasonableness, bias and

mala fides. Its purpose is to check whether choice or decision is

made “lawfully” and not to check whether choice or decision is

“sound”. When the power of judicial review is invoked in matters

relating to tenders or award of contracts, certain special features

should be borne in mind. A contract is a commercial transaction.

Evaluating   tenders   and   awarding   contracts   are   essentially

commercial   functions.   Principles   of   equity   and   natural   justice

stay at a distance. If the decision relating to award of contract is

bona fide and is in public interest, courts will not, in exercise of

power of judicial review, interfere even if a procedural aberration

or error in assessment or prejudice to a tenderer, is made out.

The power of judicial review will not be permitted to be invoked to

protect private interest at the cost of public interest, or to decide

contractual disputes. The tenderer or contractor with a grievance

can   always   seek   damages   in   a   civil   court.   Attempts   by

unsuccessful   tenderers   with   imaginary   grievances,   wounded

pride and business rivalry, to make mountains out of molehills of

some   technical/procedural  violation   or  some  prejudice   to  self,

and persuade courts to interfere by exercising power of judicial

review, should be resisted. Such interferences, either interim or

final, may hold up public works for years, or delay relief and

succour to thousands and millions and may increase the project

cost manifold……..”

14. In Michigan Rubber (India) Ltd.  vs.  State of Karnataka

& Ors.

8

   it was held that if State or its instrumentalities acted

reasonably, fairly and in public interest in awarding contract,

7 (2007) 14 SCC 517

8 (2012) 8 SCC 216

7

interference by Court would be very restrictive since no person

could claim fundamental right to carry on business with the

Government. Therefore, the Courts would not normally interfere

in policy decisions and in matters challenging award of contract

by State or public authorities.

15.In  Afcons Infrastructure Ltd.   vs.   Nagpur Metro Rail

Corporation Ltd.

9

 it was held that a mere disagreement with the

decision­making process or the decision of the administrative

authority is no reason for a constitutional Court to interfere. The

threshold   of   mala   fides,   intention   to   favour   someone   or

arbitrariness, irrationality or perversity must be met before the

constitutional Court interferes with the decision­making process

or the decision. The owner or the employer of a project, having

authored the tender documents, is the best person to understand

and appreciate its requirements and interpret its documents. It is

possible that the owner or employer of a project may give an

interpretation to the tender documents that is not acceptable to

the constitutional Courts but that by itself is not a reason for

interfering with the interpretation given.

9 (2016) 16 SCC 818; 2016 KHC 6606

8

16.In Montecarlo   vs.   NTPC Ltd.

10

 it was held that where a

decision   is   taken   that   is   manifestly   in   consonance   with   the

language of the tender document or sub­serves the purpose for

which the tender is floated, the court should follow the principle

of restraint. Technical evaluation or comparison by the court

would be impermissible. The principle that is applied to scan and

understand an ordinary instrument relatable to contract in other

spheres   has   to   be   treated   differently   than   interpreting   and

appreciating tender documents relating to technical works and

projects requiring special skills. The owner should be allowed to

carry out the purpose and there has to be allowance of free play

in the joints.

17. In Municipal Corporation, Ujjain and Another    vs.  BVG

India Ltd. and Others

11

 it was held that the authority concerned

is in the best position to find out the best person or the best

quotation   depending   on   the   work   to   be   entrusted   under   the

contract. The Court cannot compel the authority to choose such

undeserving person/company to carry out the work. Poor quality

10 AIR 2016 SC 4946

11 (2018) 5 SCC 462

9

of work or goods can lead to tremendous public hardship and

substantial financial outlay either in correcting mistakes or in

rectifying defects or even at times in re­doing the entire work.

18.Most recently this Court in  Caretel Infotech Limited  vs.

Hindustan   Petroleum   Corporation   Limited   and   Others

12

observed that a writ petition under Article 226 of the Constitution

of India was maintainable only in view of government and public

sector enterprises venturing into economic activities.  This Court

observed that there are various checks and balances to ensure

fairness in procedure.  It was observed that the window has been

opened too wide as every small or big tender is challenged as a

matter of routine which results in government and public sectors

suffering when unnecessary, close scrutiny of minute details is

done.  

19.This Court being the guardian of fundamental rights is duty

bound to interfere when there is arbitrariness, irrationality, mala

fides and bias.  However, this Court in all the aforesaid decisions

has cautioned time and again that courts should exercise a lot of

12 2019 (6) SCALE 70

10

restraint   while   exercising   their   powers   of   judicial   review   in

contractual or commercial matters.  This Court is normally loathe

to interfere in contractual matters unless a clear­cut case of

arbitrariness or mala fides or bias or irrationality is made out.

One must remember that today many public sector undertakings

compete with the private industry.   The contracts entered into

between private parties are not subject to scrutiny under writ

jurisdiction.   No doubt, the bodies which are State within the

meaning of Article 12 of the Constitution are bound to act fairly

and are amenable to the writ jurisdiction of superior courts but

this discretionary power must be exercised with a great deal of

restraint and caution.  The Courts must realise their limitations

and the havoc which needless interference in commercial matters

can cause.   In contracts involving technical issues the courts

should be even more reluctant because most of us in judges’

robes do not have the necessary expertise to adjudicate upon

technical   issues   beyond   our   domain.     As   laid   down   in   the

judgments cited above the courts should not use a magnifying

glass while scanning the tenders and make every small mistake

appear like a big blunder.  In fact, the courts must give “fair play

in the joints” to the government and public sector undertakings

11

in matters of contract.  Courts must also not interfere where such

interference will cause unnecessary loss to the public exchequer.

20.The essence of the law laid down in the judgments referred

to above is the exercise of restraint and caution; the need for

overwhelming public interest to justify judicial intervention in

matters   of   contract   involving   the   state   instrumentalities;   the

courts should give way to the opinion of the experts unless the

decision is totally arbitrary or unreasonable;  the court does not

sit like a court of appeal over the appropriate authority; the court

must realise that the authority floating the tender is the best

judge of its requirements and, therefore, the court’s interference

should be minimal.   The authority which floats the contract or

tender, and has authored the tender documents is the best judge

as   to   how   the   documents   have   to   be   interpreted.     If   two

interpretations are possible then the interpretation of the author

must   be   accepted.   The   courts   will   only   interfere   to   prevent

arbitrariness, irrationality, bias, mala fides or perversity.   With

this approach in mind we shall deal with the present case.

12

21.It has been urged by the learned counsel for the petitioner

that the Division Bench of the High Court erred in holding that

the writ petition was not maintainable without making all the

tenderers parties to the petition.  At the outset, we may state that

the Division bench of the High Court has held that in all cases

challenging the decision of the tendering authority, all the eligible

tenderers should be made parties.  We do not think such a broad

proposition   could   be   laid   down   as   an   inflexible   rule   of   law.

Supposing the tender documents are not sold/delivered to a party

wanting to submit a tender, in such a case the other tenderers

would not be necessary parties.  In the present case the petitioner

was only challenging the rejection of its technical bid.   At this

stage   the   other   tenderers   were   not   necessary   parties.     The

position may be otherwise if a tenderer challenges a bid awarded

to another or challenges the rejection of his bid at a later stage.

In   our   view   the   writ   petition   was   maintainable   even   in   the

absence of other tenderers because till that stage there was no

successful tenderer. Who are the necessary parties will depend

upon the facts of each case.

13

22.It was next urged that the Division Bench erred in holding

that the adverse remarks recorded against the sister company

could not be gone into in the absence of any challenge by the

sister company.  We accept this contention.   In our considered

view if the tendering authority is using any adverse material of

the sister company against the petitioner firm then the petitioner

firm would be entitled to urge that the adverse remarks are not

called for or that the adverse remarks are not justified or that the

adverse   remarks   cannot   be   taken   into   consideration   while

considering the tender of the petitioner firm.

23.We   then   come   to   the   moot   question   as   to   whether   the

petitioner firm and the sister company are “Related Firms”, within

the meaning of Clause 1.19 of the Manual of Contracts, 2007.

The said Clause reads as follows :­

1.19 Related firms

(a)In the trade of works contracts, “business relationship” is the

most important factor.  This is corroborated with the provision

to be made in the notice of tender as such a Contractor or

Corporation,   wishing   to   be   registered   as   an   approved

Contractor,   should   give   particulars   of   all   MES   registered

Contractors   with   whom   he/it   has   business   relationship,

irrespective   of   the   fact   whether   there   is   blood/close

relationship or not.  These would include all sister concerns of

the Contractor or Corporation also.

14

(b)In case of Contractors having blood/close relation with each

other but not any business relation whatsoever, particulars of

such related contractors need not be given under serial no.7

of the enlistment form. In such cases, it would not be correct

to deny issue of tenders to these contractors if they otherwise

fulfil   all   requirement   in   selection   for   issue   of   tenders.

However, while deciding a tender in favour of one party, it

shall be ensured that fair competition has taken place.

(c)A   Contractor/Corporation   is   termed   to   have   “business

relationship”   with   other   Contractor(s)/   Corporation(s)   when

one or more partner(s)/directors (s) are common.

24.It is not disputed before us that all the partners of the

petitioner   firm   are   the   directors   of   the   sister   company   and,

therefore, there can be no manner of doubt that the petitioner

firm and the sister company are related firms having a business

relationship.  Therefore, adverse remarks made against the sister

concern can be used against the petitioner firm.  To be fair to the

learned counsel for the petitioner this point was not seriously

contested before us. 

25.That brings us to the most contentious issue as to whether

the learned single judge of the High Court was right in holding

that   the   appellate   orders   were   bad   since   they   were   without

reasons.   We must remember that we are dealing with purely

administrative decisions.   These are in the realm of contract.

While rejecting the tender the person or authority inviting the

tenders is not required to give reasons even if it be a state within

15

the meaning of Article 12 of the Constitution.  These decisions are

neither judicial nor quasi­judicial.  If reasons are to be given at

every stage, then the commercial activities of the State would

come to a grinding halt.   The State must be given sufficient

leeway in this regard.  The Respondent nos. 1 and 2 were entitled

to give reasons in the counter to the writ petition which they have

done.

26.Two reasons were given by the Department.  One was that

the   sister   company   had   been   given   a   contract   for   some

construction in Chennai zone and there was a huge delay in the

execution of the project.  According to the petitioners, extension

had been granted to them from time to time by the authorities

and   the   grant   of   extension   itself   indicates   that   there   were

reasonable grounds for extension of the project and, therefore,

this ground could not have been taken to reject the technical bid.

27.The second reason was that in another contract awarded to

the sister company, the sister company had failed to perform its

part of the contract leading to cancellation thereof.  The stand of

the   petitioner   was   that   the   dispute   between   the   parties   was

16

referred to arbitration and the arbitrator passed an award in

favour of the sister company.   Hence, there was a finding in

favour of the petitioner.  According to the respondents, the award

was under challenge before the Court.  

28.As far as the second objection is concerned, we agree with

the petitioner that once an award has been passed in favour of

the petitioner that issue could not be used against the petitioner.

The Award being a binding adjudication would hold the field

unless set aside.    

29.However, as far as the first objection is concerned, merely

because extension of time has been granted, it does not in any

manner mean that the Department has come to the conclusion

that   the   contractor   is   not   at   fault.     Sometimes   extension   is

granted because a lot of money has already been invested and

cancellation   of   contract   and   appointment   of   new   contractors

would lead to unnecessary litigation and increase in costs.  We

may also point out that though we have held that the petitioner

firm can challenge the correctness of the material used against

the sister concern, we cannot lose sight of the fact that in the

17

present   case   the   sister   company   has   not   got   its   enlistment

renewed.   Some of the adverse remarks were conveyed to the

sister company much prior to the issuance of notice inviting

tenders in the present case.  The sister company not only did not

get its enlistment renewed but also did not care to even represent

against the adverse remarks.  It has been pointed out to us that

as per the Manual on Contracts, 2007 if any adverse remarks are

conveyed to the enlisted contractor the said contractor has a right

to represent against the same.  If no representation is made it is

obvious that the contractor has accepted the adverse remarks.  In

this   case   the   adverse   remarks   were   accepted   by   the   sister

company.  At the least, there was acquiescence if not acceptance.

Therefore,   this   was   a   factor   which   could   be   taken   into

consideration by the respondents.

30.The eligibility criteria provided in the tender lays down that

there should be no adverse remarks in the WLR of the competent

engineering authority.  Admittedly, there are adverse remarks in

Work Load Return (WLR) of the sister company.  It is obvious that

the sister company having realised that it would not be awarded

18

any   contract   neither   got   its   enlistment   renewed   nor   tried   to

submit the tender.  The directors of the sister company tried to

get over these  insurmountable  objections  by applying for the

tender in the name of the petitioner firm.  Not only are the names

similar   but   as   pointed   above,   all   the   directors   of   the   sister

company are partners in the petitioner firm.   Therefore, these

adverse remarks passed against the sister company could not be

ignored.  

31.Another important aspect of the matter is that as per the

eligibility criteria for MES enlisted contractors only contractors

falling   in   “SS   Class”   were   eligible   to   apply.     Admittedly,   the

petitioner firm was not an enlisted contractor and was therefore

required   to   meet   the   eligibility   criteria   for   other   contractors.

Relevant portion of the notice inviting tender reads as follows :­

8.     Eligibility Criteria

(A)For   MES   enlisted

contractor

They   should   satisfy   the   following

criteria :­

(a)   ………..

(b)   ………..

(c)    They should have enlistment in

class “SS” Category a(i)

(d)     They   should   not   carry   adverse

remarks   in   WLR   of   competent

19

engineer authority.

(B)For other contractors The   firm   is   not   enlisted   with   MES

shall meet the following criteria :­

(a)………….

(b)………….

(c) They should meet the enlistment

criteria   of   Class   “SS”   MES

Contractors   and   Category   a(i),   i.e.

having   satisfactorily   completed

requisite   value   works,   annual

turnover,   solvency,   working   capital,

immovable   property/fixed   assets,

T&P,   Engineering   establishment,   no

recovery   outstanding   in   govt.

department,   police

verification/passport etc.  Enlistment

criteria may be seen  in  para 1.4 of

section 1 of part I of MES Manual on

Conttracts­2007   (Reprint­2102)   as

available in all MES formation.  These

firms shall also submit copy of police

verification   from   police   authority   of

the area where the registered office of

the firm is located/notarized copy of

valid   passport   of   proprietor/each

partner/each director.

(d) They should not carry any adverse

remarks in WLR/or any other similar

report of any authority.

A bare reading of the eligibility criteria would clearly show that as

far as MES enlisted contractors are concerned, they should be

enlisted in “SS” Category a(i) and secondly, they should not carry

adverse remarks in WLR of competent engineer authority.  As far

as other contractors are concerned, they are required to meet the

same criteria as “SS” MES contractors category a(i) and these

contractors was specifically told that they could see enlistment

criteria in the MES Manual Contracts. 

20

32.The Manual also provides criteria for enlisting of contractors.

We are only concerned with Class “SS”.  The relevant portion reads

as follows :­

“………………..              ….……………..               ….……………...

1.For   enlistment   in   class   ‘SS’,   the   company   incorporated

under the ‘Companies Act 1956’ shall only be eligible.

…….…………                ………….………              ………..

………..”

Therefore, only companies incorporated under the Companies Act,

1956, are eligible to be enlisted as ‘SS’ Class Contractors.   It is

urged on behalf of the petitioner that in various other places

dealing   with   the   documents   required   to   be   submitted   for

enlistment in MES, the terms proprietors, partners, directors have

been used, meaning that even firms can be enlisted as ‘SS’ Class

contractors.   We do not agree with this contention.   The note

quoted above clearly indicates that only incorporated companies

can be enlisted as ‘SS’ Class contractors.  Furthermore, Clause 1.5

deals with the documents to be submitted by the contractor for

enlistment in MES.  The relevant portion reads as follows :­

“(a)  ……………….               ……………….                ………………….

21

(b) Affidavit for constitution of firm (only limited companies shall

be enlisted in ‘SS’ Class).

     ……………….…                           ………………                                   ..

……………….”

This again shows that only limited companies can be enlisted in

‘SS’ Class.   The Manual deals with enlistment of contractors in

various   classes.     ‘SS’   is   the   highest   class   and   for   that   only

incorporated companies can apply.  Therefore, in our opinion the

petitioner was not eligible to submit the tender.

33.It was faintly contended that the requirement of being a

company would be only for MES enlisted contractors and not for

other contractors.  The answer to this lies in the eligibility criteria

for other contractors referred to above wherein it has been clearly

mentioned that they should meet the enlistment criteria of Class

‘SS’ MES Contractors.   Even otherwise it would be a travesty of

justice if enlisted contractors should only be limited companies

and unlisted unknown contractors, could be a firm, individual etc.

This   is   not   the purpose of the criteria. 

22

34.  In view of the above discussion, we find no merit in the

petitions   which   stand   dismissed   vide   order   dated   21.06.2019.

Application(s), if any, shall also stand dismissed.

…………………………….J.

(Deepak Gupta)

……………………………..J.

(Surya Kant)

New Delhi

June 21, 2019

23