1

[AFR]

[RESERVED]

Case :­ SPECIAL APPEAL No. ­ 40 of 2017

Appellant :­ Shivagopal

Respondent :­ State Of U.P. And 4 Others

Counsel for Appellant :­ Ram Kishor Gupta

Counsel for Respondent :­ C.S.C.

And 

Case :­ WRIT ­ A No. ­ 47540 of 2015

Petitioner :­ Kalika Prasad Yadav

Respondent :­ State Of U.P. And 2 Others

Counsel for Petitioner :­ B.N. Singh Rathore

Counsel for Respondent :­ C.S.C.

And

Case :­ WRIT ­ A No. ­ 47532 of 2015

Petitioner :­ Deshraj

Respondent :­ The State Of U.P. And 2 Others

Counsel for Petitioner :­ B.N. Singh Rathore

Counsel for Respondent :­ C.S.C.

And

Case :­ WRIT ­ A No. ­ 47537 of 2015

Petitioner :­ Kaushlesh Sunder Pandey

Respondent :­ State Of U.P. And 2 Others

Counsel for Petitioner :­ B.N. Singh Rathore

Counsel for Respondent :­ C.S.C.

And

Case :­ WRIT ­ A No. ­ 29319 of 2017

Petitioner :­ Chandrakesh Yadav

Respondent :­ State Of U.P. And 2 Others

Counsel for Petitioner :­ Amrit Raj Chaurasiya

Counsel for Respondent :­ C.S.C.

And

Case :­ WRIT ­ A No. ­ 29320 of 2017

Petitioner :­ Sachidanand Ram

Respondent :­ State Of U.P. And 2 Others

Counsel for Petitioner :­ Amrit Raj Chaurasiya

Counsel for Respondent :­ C.S.C.

Hon'ble Pankaj Mithal,J.

Hon'ble Suneet Kumar,J.

Hon'ble Rohit Ranjan Agarwal,J.

2

Suneet Kumar,J.

1.We have heard Sri Ram Kishore Gupta on behalf of the

appellants   and   Sri   Shashank   Shekhar   Singh,   Additional   Chief

Standing Counsel for the respondents.

2.The written submission of Sri B.N. Singh Rathore has also

been considered.  

3.In the batch of writ petitions the controversy involved is with

regard to entitlement of the government servant to receive death­

cum­retirement gratuity on superannuation or otherwise pending

judicial proceedings. 

4.Petitioners   are   government   employees   (Lekhpal/Police

Officials),   who   have   retired   on   attaining   the   age   of

superannuation, and by the impugned orders, their full pension

and   gratuity   has   been   kept   in   abeyance   pending   judicial

proceedings against them. The petitioners have sought quashing of

the impugned orders declining full pension and gratuity during

pendency of the judicial proceedings and further have sought an

additional direction to the respondent­authority to release/pay full

pension and gratuity on the plea that pension and gratuity cannot

be withheld during pendency of the judicial proceedings or that the

allegations/charge   do   not   pertain   to   grave   misconduct/serious

crime or having caused pecuniary loss.

5.The learned Single Judge upon noticing conflicting Division

Bench decisions rendered in  State of U.P., and others Vs. Jai

Prakash

1

 (Jai Prakash case) on the one hand and in particular the

decision rendered by the Division Bench in  State of U.P. and

others Vs. Faini Singh

2

 (Faini Singh case) and others on the other

hand, referred the matter to the larger Bench.

6.The learned Single Judge while referring the matter has not

1.  2014 (1) ADJ 207

2. Special Appeal Defective No. 416 of 2014,  decided on 25.04.2014

3

formulated   or   referred   any   particular   question   of   law   to   be

answered by the larger Bench. The Full Bench of this Court in

Tuples Educational Society and another Vs. State of U.P., and

another

3

 opined that the referring Court has ample power under

Chapter V Rule­6

4

 to refer a case to a larger Bench either framing

questions of law or the entire case. 

7. We have gone through the pleadings of the writ petitions

and the reference order with the assistance of the learned counsel

parties, in our opinion the following points arise for consideration;

(i) whether government servant upon retirement on attaining the

age   of   superannuation   or   otherwise   is   entitled   to   full

pension/death­cum­retirement­gratuity on and during pendency of

judicial   proceedings;   (ii)   whether   the   government

servant/pensioner is entitled to full pension/death­cum­retirement

gratuity   before   conclusion   of   the   disciplinary   proceedings/or

judicial proceedings and final orders being passed thereon by the

competent   authority;   (iii)   whether   the   view   expressed   in  Jai

Prakash  lays down the correct law or that expressed in  Faini

Singh the other decisions noted in the referring order.

Concept of Pension:

8.It is accepted position of law that pension and gratuity are

not bounties. An employee earns these benefits by dint of his long,

continuous, faithful and unblemished service. In case of a civil

servant whose service conditions are governed by statutory rules;

pension,   a   deferred   salary,   is   a   right   and   the   payment   of

pension/gratuity does not dependent upon the discretion of the

Government.   Government   servant   coming   within   the   Rules   is

entitled to claim pension. The right to receive pension flows not by

any order to that effect but the right to receive pension flows by

virtue of the Rules governing pension and gratuity. 

3.  (2008) 2 UPLBEC 1611

4. High Court Rules, 1952

4

9.The Supreme Court in  D.S. Nakara vs. Union of India

5

placing reliance upon the Constitution Bench decision rendered in

Deokinandan Prasad vs. State of Bihar

6

, and State of Punjab vs.

Iqbal Singh

7

, observed as follows:

“The antiquated notion of pension being a bounty a

gratituous payment depending upon the sweet will or grace of

the employer not claimable as a right and, therefore, no right

to pension can be enforced through Court has been swept under

the carpet by the decision of the Constitution Bench in Deoki

Nandan   Prasad   (supra)   wherein   this   Court   authoritatively

ruled that pension is a right and the payment of it does not

depend upon the discretion of the Government but is governed

by the rules and a Government servant coming within those

rules is entitled to claim pension. It was further held that the

grant of pension does not depend upon any one’s discretion. It

is only for the purpose of quantifying the amount having

regard   to   service  and   other   allied   maters   that   it   may   be

necessary for the authority to pass an order to that effect but

the right to receive pension flows to the officer not because of

any such order but by virtue of the rules. This view was

reaffirmed in Iqbal Singh (supra)”.

10.Thus the hard earned benefit which accrues to an employee

is in the nature of 'property'. This right of property cannot be taken

away without due process of law as per the provisions of Article

300­A  of   the   Constitution   of   India.   It,   therefore,   follows   that

executive   instructions   not   having   statutory   character   and,

therefore, cannot be deemed as 'law' within the meaning of Article

300A. The State Government cannot withhold even a part of

pension or gratuity if there is no provision for withholding pension

or gratuity in the given situation. For withholding of pension or

gratuity there must be an express provision in the Rules failing

which the State Government is not competent to withhold pension

or gratuity on the strength of executive instructions not having the

force of law.  (Refer: State of Jharkhand vs. Jitendra Kumar

5. 1983 (1) SCC 305

6. 1971 (2) SCC 330

7. 1976 (2) SCC 1

5

Srivastava and others

8

; U.P. Raghavendra Acharya vs. State of

Karnataka

9

)

Civil Service Regulations:

11.Having explained the legal position, it would be apposite to

examine the Rules/Regulations relating to pension and gratuity

admissible to the servants of the State Government. The procedure

for grant of pension is regulated by the provisions of the Civil

Service Regulations. It served as a comprehensive Code regulating

conditions of service of civil servants relating to pay, pension,

leave, traveling allowances etc. The State Government thereafter

framed its own Fundamental Rules, Leave Rules, Traveling Rules

etc., thereby, the provisions in the Civil Service Regulations with

the   exception   of   Pension   Rules   have   become   obsolete.   The

provisions relating to pension in the Civil Service Regulations have

from time to time been modified and amended under the rule

making power of the State Government (proviso to Article 309 of

the  Constitution  of  India).   The  State  Government  has  framed

several Rules for the benefit of its employees. The U.P. Liberalized

Pension Rules, 1961, affords relief to the families of unfortunate

government servants who died prematurely during service. The

U.P.   Retirement   Benefit   Rules,   1961,   and   the   Family   Pension

Scheme, 1961, govern the State employees.

12.Civil Service Regulations have statutory character. Article 1

of   the   Civil   Service   Regulations,   relating   to   pension,   in   its

application   in   the   State   of   Uttar   Pradesh,     provides   that   the

“Regulations   are   intended   to   define   the   conditions   under   which

pension is earned by servant in the civil department and in what

manner it is calculated”. Article 348­A provides that pension shall

be granted subject to conditions contained in Chapter XXI of the

8.  2013 (12) SCC 210

9.  2006 9 SCC 630/640

6

Regulations.   Article   353   lays   down   that   no   pension   shall   be

granted   to   an   officer   dismissed   or   removed   from   service   for

misconduct, insolvency or inefficiency. The claim of pension is

determined by length of service, as provided by Article 474 to 485.

Full pension is admissible under the Regulations/Rules not as a

matter   of   course   but   only   if   the   service   rendered   by   the

government servant is approved. No doubt pension is no more a

bounty; instead it is a right earned by the government servant on

the basis of length of service, none the less, grant of full pension

depends on the approval of service rendered by the employee. In

other words, if the service rendered by the government servant has

not been satisfactory he would not be entitled to full pension and it

would always be open to the Government/Governor to withhold or

reduce the amount of pension in accordance with the statutory

rules. (Article 351, 351­A)

13.The competent authority prior to 1996 had an additional

power under Article 470 to make reduction of pension in case the

services of the government servant was not thoroughly satisfactory.

The   said   Article   has   since   been   deleted   by   C.S.R.   Twelth

Amendment.

10

14.These   provisions,   in   a   nutshell,   ordain   the   government

servant   to   perform   his   duties   faithfully   and   honestly.   Merely

because a government servant retires from service on attaining the

age of superannuation or otherwise he cannot escape the liability

of misconduct/and negligence or financial irregularities. 

Pension/Death­cum­Retirement Gratuity   

11

:

15.A civil servant's claim to pension and gratuity, therefore, is

regulated by the Regulations/Rules in force at the time when the

officer demits office on attaining the age of superannuation or

10. vide Notification No. 3-424/X-933/89 Finance (General) Section-3 dated 12.2.1996

11. gratuity

7

otherwise from the service of the government. 

16.Chapter   XVIII   of   Civil   Service   Regulations   provides   for

'Conditions   of   Grant   of   Pension';   Section­I   to   the   Chapter

provides the classification of pensions. Article 424 reads thus:

“424. Pensions for “Superior and Inferior services” are divided

into four classes, the Rules for which are prescribed in the

following section of this Chapter :

(a) compensation pensions (See Section II),

(b) invalid pensions (See Section III),

(c) superannuation pensions (See Section IV),

(d) retiring pensions (See Section V).”

17.The 'superannuation pension' contained in Section IV of the

aforenoted Chapter reads thus:

“458.  A superannuation pension is granted to an officer in

superior and inferior service entitled or compelled, by Rule to

retire at a particular age.”

18.Article 41 defines pension which reads thus:

“41. Pension—  Except when the term “Pension” is used in

contradistinction to Gratuity, “Pension” includes Gratuity.”

19.Article 23­A

12

 defines Death­cum­Retirement Gratuity. 

“23­A. “Death­cum­retirement gratuity”  means death­cum­

retirement gratuity admissible, as the case may be, under Rule

3 of the U. P. Liberalized Pension Rules, 1961 or under rule 5

of the U. P. Retirement Benefits Rules, 1961.” 

20.Whether the term 'pension' includes 'gratuity' came to be

settled by a Three Judge Bench of the Supreme Court in Jarnail

Singh vs. The Secretary, Ministry of Home Affairs and others

13

.

Rule 3 of CCS (Pension) Rules, 1972, defines pension in similar

terms as defined in Article 41. Rule 3(1)(o) of the C.C.S. (Pension)

Rules, 1972 reads thus:

“Clause (o) in Sub-rule (1) of Rule 3 is as under:-

“'pension' includes gratuity except when the term pension is

12.  inserted vide notification dated 31 March 1970

13. AIR 1994 SC 1484

8

used in contradistinction to gratuity”

21.Rule 9 of the CCS (Pension) Rules, 1972, confers power upon

the President to withhold or withdraw pension. The provision is

similarly worded as Article 351­A. Rule 9 for our convenience

reads thus:

9.Right of President to withhold or withdraw pension. ­ (1)

The President reserves to himself the right of withholding or

withdrawing a pension or part thereof, whether permanently or

for a specified period, and of ordering recovery from a pension

of the whole or part of any pecuniary loss caused to the

Government, if, in any departmental or judicial proceedings,

the pensioner is found guilty of grave misconduct or negligence

during the period of his service, including service rendered upon

re­employment after retirement:

Provided that the Union Public Service Commission shall be

consulted before any final orders are passed”

22.Supreme   Court   in  Jarnail   Singh  upon   considering   the

provisions held as follows:

“xxx xxx xxx  Bearing in mind the definition of the term

'pension' in Rule 3(1)(o), the term 'pension' used in Rule

9(1) must be construed to include gratuity since the term

'pension', in the context, is not used in contradistinction to

gratuity. Learned counsel for the appellant, however, referred

to the amendment made in Rule 9(1) by the Central Civil

Services (Pension) Third Amendment Rules, 1991, whereby the

term 'pension' has been substituted by the expression 'pension

or gratuity, or both' and consequential amendments made in

that sub­rule. The question is : Whether this amendment made

in 1991 indicates, as contended by learned Counsel for the

appellant, that 'pension' alone could be withheld under Rule

9(1) and not also the gratuity prior to the amendment of Rule

9(1) in 1991. In our opinion, the definition of 'pension' in

Rule   3(1)(o)   quoted   above   negatives   the   appellant's

contention   and   clearly   indicates   that   the   1991

Amendment is merely clarificatory and makes explicit that

which was clearly implicit prior to that Amendment by

virtue of the definition of term 'pension' in Rule 3(1)(o).

This clarification appears to have been made only to remove

9

the doubt created by the decisions relied on by counsel for the

appellant which are considered hereafter......”

23.The Court disagreed with the observations made in  D.V.

Kapoor vs. Union of India and others

14

  to the effect that the

power of President in Rule 9 prior to its amendment in 1991, was

confined   only   to   withholding   pension   and   did   not   extend   to

gratuity as well. The observation of the Court is based on the fact

that the clear definition of the term 'pension' in Rule 3 of CCS

(Pension)   Rules   was   not   brought   to   the   notice   of   the   Bench

deciding  D.V. Kapoor.  Accordingly,  D.V. Kapoor  was rendered

per­incuriam.

24. Article   366   of   the   Constitution   of   India   contains   the

definitions for the purposes of the Constitution and in Clause 17 is

defined 'pension' to include 'gratuity' as well. This definition of

'pension' in the Constitution also indicates that conceptually the

term 'pension' includes 'gratuity'. In Article 41, of Civil Service

Regulations the term 'pension' is defined to include 'gratuity' except

when the term pension is used in contradiction to gratuity, in

consonance with the basic concept.

25.The   Division   Bench   in  Shri   Pal   Vaish   vs.   U.P.   Power

Corporation Limited and another

15

  and  Jai Prakash  correctly

appreciated   that   the   word   'pension'   to   include   'gratuity'.   The

provision of Article 474 of the Civil Service Regulations read with

Article   41   would   indicate   that   'pension'   includes   'gratuity'   in

reference to Article 351­A. The provision of Clause(a) of Article

474  makes it  clear that 'gratuity'  is included  under  the  head

'Amount of Pension'. 

26.The Division Bench in Bhagwati Prasad Verma vs. State of

U.P. and others

16

 (Bhagwati Prasad Verma case), in our opinion

14. 1990 AIR 1923

15. 2009 (9) ADJ 45 (DB)

16. 2008 (3) All LJ 150

10

does not lay down the correct proposition of law insofar it holds

that   the   word   'pension'   in   Article   351­A   would   not   include

'gratuity', and that gratuity cannot be withheld/withdrawn under

Article 351­A. The provisions of Article 474 and 919­A was not

brought to the notice of the Court. The decision was rendered on

misreading   of  D.V.   Kapoor  and   the  State   of   U.P.   vs.   U.P.

University Pensioners Association

17

  (U.P. University Pensioners

case).

27.In U.P. University Pensioners case the issue was absolutely

different and it was not a case where gratuity and commutation of

pension was withheld on the ground of pendency of departmental

enquiry. The decision is not an authority on the issue as to whether

'pension' includes 'gratuity' under the Civil Service Regulations or

on similar Rules applicable to the Central Government employees.

The issue that the word 'pension' includes 'gratuity' stands settled

in  Jarnail Singh  as discussed earlier.   In view of the foregoing

discussions,   we   do   not   agree   with  Bhagwati   Prasad   Verma

holding that 'pension' would not include 'gratuity' under Article

351­A.

28.From the definition of 'pension', it is clear that ordinarily the

word 'pension' wherever used in the Civil Service Regulations

includes   'gratuity'   except   when   the   term   'pension'   is   used   in

contradistinction to 'gratuity'. We accordingly hold that the term

'pension' would include 'gratuity' particularly in Article 351, 351­A

of the Civil Service Regulations.

29.We accordingly approve Sri Pal Vaish and Jai Prakash. The

decisions correctly hold that 'pension' would include 'gratuity' in

reference to Article 351­A.

Article 351/351­A of Civil Service Regulation:

30.Part III of Civil Service Regulations commences with the

17. 1994 (2) SCC 729

11

heading “Ordinary Pension”. Chapter XV spells out the 'General

Rules' and 'Extent of Application' regarding right and entitlement

of the government servant to pension and gratuity is subject to

future   good   conduct,   an   implied   condition   for   ever   grant   of

pension is contemplated under Article 351. Article 351 reads thus:

“351

18

.  Future good conduct is an implied condition of ever

grant of a pension. The State Government reserve to themselves

the right of withholding or withdrawing a pension or any part

of it, if the pensioner be convicted of serious crime or be guilty

of grave misconduct. The decision of the State Government on

any question of withholding or withdrawing the whole or any

part   of   pension   under   this   regulation   shall   be   final   and

conclusive.”

31.On plain reading, Article 351 confers power upon the State

Government of withholding or withdrawing pension or any part of

it, if the pensioner be convicted of 'serious crime' or be guilty of

'grave   misconduct'.  In   other  words   the   State  Government  can

withhold or withdraw pension on two grounds: (i) convicted of

serious crime; (ii) guilty of grave misconduct; but not otherwise. In

other   words   mere   pendency   of   criminal   case   or   disciplinary

proceedings is not sufficient to withhold/or withdraw pension

under Article 351. 

32.The expression 'grave misconduct' is also used in  Article 351­

A. The question arises as to what is meant by, the expression

'serious crime' and 'grave misconduct' used in Article 351 and

Article 351­A. 

33. “Misconduct" is a generic term and means a transgression of

some established and definite  rule  of action,  a forbidden act, a

dereliction from duty,  unlawful  behaviour, willful  in  character,

improper  or  wrong  behaviour,  its  synonyms  for  misdemeanor,

misdeed,   misbehaviour,   delinquency,   impropriety,

mismanagement, offence but not negligence or care­lessness.

18. incorporated vide notification dated 27 October 1976

12

34.Thus it could be seen that the word 'misconduct' though not

capable of precise definition, on reflection receives its connotation

from the context, the delinquency in its performance and its effect

on the discipline and the nature of the duty. It may involve moral

turpitude,  it  must  be  improper or wrong   behaviour;  unlawful

behaviour, willful in character; forbidden act,a transgression of

established and definite rule of action or code of conduct but not

mere error of judgment, carelessness or negligence in performance

of the duty; the act complained of bears forbidden quality or

character. Its ambit has to be construed with reference to the

subject matter and the context wherein the term occurs, regard

being had to the scope of the statute and the public purpose it

seeks to serve.

35. The word "grave" qualifies 'misconduct' is used in many

senses and implies seriousness, importance, weight etc. There is,

however,   a   distinction   between   'misconduct'   and   'grave

misconduct'/and 'gravest acts of misconduct' expression used in the

State of Punjab. The adjective 'grave' in this context makes the

character of the conduct, serious or very serious. One has to apply

one's mind to the word and give a meaning in the light of the

actual deed, situation and circumstances. 'Misconduct' in order to

earn   the   epithet   of   gravity   has   to   be   gross   or   flagrant.

Consequently, the degree of misconduct to justify dismissal has to

be higher or more serious. Single act of misconduct could also be

grave. (Refer: Bhagwat Prasad vs. Inspector General of Police

19

,

affirmed by the Supreme Court in State of Punjab and others vs.

Ram Singh Ex. Constable

20

)

36.Expression   'serious   crime'   would   include   offences   having

dangerous possible consequences. Black Law Dictionary defines

serious offence as violation of law that is significant in effect and

carries more than a six months punishment. 

19. AIR 1970 Punjab 1981

20.  AIR 1992 SC 2188

13

37.Section 2(54) of Juvenile Justice Act, 2015, defines 'serious

offence':

“serious   offences”  includes  the offences   for  which   the

punishment under the India Penal Code or any other law for

the time being in force, is imprisonment between three to seven

years.”

38.The   expression   'judicial   proceedings'   includes   civil   cases,

plausible civil cases where pension can be withheld/withdrawn

would include matrimonial disputes, succession cases, right and

entitlement of spouses and their children, domestic violence, civil

death etc. involving the government servant.

39.The expression 'serious crime' has to be understood in the

context of service jurisprudence involving the government servant.

It   may   be   any   act   or   omission   which   in   the   opinion   of   the

competent authority is serious enough and calls for punitive action

in terms of Article 351. It has no bearing with the quantum of

sentence but with the nature of the offence and the degree of

involvement   of   the   government   servant   in   the

commission/omission of the crime. 

40.Article   351­A   empowers   the   Governor   to   withhold   or

withdraw pension or a part of it permanently or for specified

period and order recovery from pension for pecuniary loss caused

to the Government if the pensioner in departmental proceedings or

in   judicial   proceedings,   has   been   found:   (i)   guilty   of   grave

misconduct or (ii) to have caused pecuniary loss to Government by

misconduct or negligence during his service. The proviso to the

Article   spells   out   the   circumstances/conditions   in   which   the

departmental proceedings/judicial proceedings is required to be

instituted for the purposes of withholding/withdrawing pension.

Article 351­A reads thus: 

“351­A

21

.  The   Governor   reserves   to   himself   the   right   of

withholding   or   withdrawing   a   pension   or   any   part   of   it,

21. substituted vide notification dated 6 September 1961

14

whether permanently or for a specified period and the right of

ordering the recovery from a pension of the whole or part of

any pecuniary loss caused to Government, if the pensioner is

found in departmental or judicial proceedings to have

been   guilty   of   grave   misconduct,   or   to   have   caused

pecuniary loss to Government by misconduct or negligence,

during his service, including service rendered on re­employment

after retirement: 

Provided that­

(a) such departmental proceedings, if not instituted while the

officer was on   duty   either   before   retirement   or   during

reemployment­

(i)   shall not be instituted save with the sanction of the

Governor.

(ii) shall be in respect of an event which took place not

more   than   four   years   before   the   institution   of   such

proceeding; and 

(iii) shall be conducted by such authority and in such place

or places as the Governor may direct and in accordance

with the procedure applicable to proceedings on which an

order of dismissal  from service  may be made.

(b) Judicial proceedings, if not instituted while the officer was

on duty either before retirement or during re­employment, shall

have been instituted in accordance with sub­clause (ii) of clause

(a); and

(c) the Public Service Commission, U.P. shall be consulted

before final orders are passed.

[Provided further that of the order passed by the Governor

relates   to   a   cash   dealt   with   under   the   Uttar   Pradesh

Disciplinary Proceedings, (Administrative Tribunal) Rules,

1947, it shall not be necessary to consult Public Service

Commission].

Explanation­For the purposes of this article­

(a) Departmental proceeding shall be deemed to have been

instituted  when the charges framed against the pensioner are

issued to him or, if the officer has been placed under suspension

from an earlier date, on such date ; and

(b) judicial proceedings shall be deemed to have been 

instituted: 

(i) in the case of criminal proceedings, on the date on which

complaint is made, or a charge­sheet is submitted, to a

criminal court ; and

(ii) in the case of civil proceedings, on the date on which the

15

plaint is presented or, as the case may be, an application is

made to Civil court

Note­ As soon as proceedings of the nature referred to in this

article   are   instituted   the   authority   which   institutes   such

proceedings shall without delay intimate the fact to the Audit

Officer concerned.” 

41.Explanation   to   Article   351­A   clarifies   that   departmental

proceedings shall be deemed to have been instituted: (i) when

charges are framed against the pensioner; or (ii) the officer has

been placed under suspension from such date. Further, judicial

proceedings   is   deemed   to   have   been   instituted   against   the

pensioner: (i) in the case of criminal proceedings, on date on

which complaint is made or charge­sheet is submitted to a criminal

court; (ii) in case of civil proceedings on the date on which plaint

is presented or as the case may be, an application is made to Civil

Court. 

42.Now  we will refer to the proviso to Article  351­A. The

proviso   speaks   about   initiation   of   disciplinary   proceedings   or

judicial   proceedings   against   the   government   servant   after

retirement.   For   initiating   proceedings   the   conditions   specified

therein must be satisfied, that is, departmental proceedings as

indicated in proviso (a) if not instituted while the officer was on

duty then it shall not be instituted except: 

(i).with the sanction of the Governor; 

(ii).it shall be initiated on an event which took place not

more than 4 years before the institution of the proceedings; 

(iii).such   proceedings   would   be   conducted   by   such

authority and in such place as the Governor may direct and

in accordance with the procedure applicable to proceedings

on which an order of dismissal from service may be made.

43.On perusal of Proviso and its Explanation, referred to above,

deals   only   with   the   conditions   for   initiation   for   disciplinary

16

proceedings/judicial proceedings and the limitation within which

such initiation of the proceedings can be done has been made

explicit.

44.In  State of U.P. vs.  Harihar Bhole Nath

22

 (Harihar Bhole

Nath case), one of the issues involved therein was whether the

sanction of the Governor was required to continue the proceedings

after retirement. The Court held in negative as follows:

“But the said Rules read with the Proviso and the Explanation

appended thereto construed in their entirely clearly postulate

that   the  proceedings  initiated   before  the  delinquent   officer

reached his age of superannuation would be valid.........The

question, however,  is whether the sanction of the Governor was

required even for the purpose of continuance of the proceedings

which had already been initiated. Answer thereto must be

rendered in the negative.” (Refer: State of U.P. vs. R.C. Misra

23

)

45.The issue before the Court in State of Orissa and others vs.

Kalicharan Mohapatra and others

24

 was as to whether Rule 6 of

All India Service (Death­cum­Retirement Benefits) Rules, 1958,

could  have been invoked  during pendency of  a criminal case

against the government servant, inasmuch as, the charge against

the government servant is not one of causing pecuniary loss to the

State Government by misconduct or negligence within the meaning

of   the   Rule.   Relevant   portion   of   Rule   6   for   our   purposes   is

extracted:

“6. Recovery from pension:- 6(1) The Central Government

reserves to itself the right of withholding or withdrawing a pension

or any part of it, whether permanently or for a specified period,

and the right of ordering the recovery from pension of the whole or

part of any pecuniary loss caused to the Central or a State

Government, if the pensioner is found in a departmental or

judicial proceedings to have been guilty of grave misconduct or to

have caused pecuniary loss to the Central or a State Government

by misconduct or negligence, during his service, including service

rendered or re-employment after retirement.

Provided that no such order shall be passed without consulting the

22. 2006 (13) SCC 460

23. (2007) 9 SCC 698

24.  AIR 1996 SC 684

17

Union Public Service Commission:-- Provided further that--

(a) such departmental proceeding, if instituted while the pensioner

was in service, whether before his retirement or during his re-

employment, shall, after the final retirement of the pensioner, be

deemed to be a proceeding under this sub-rule and shall be

continued and concluded by the authority by which it was

commenced in the same manner as if the pensioner had continued

in service;

(b) …......

(c) …......

Explanation.- For the purpose of this rule:-

(a) a departmental proceeding shall be deemed to be instituted

which the charges framed against the pensioner are issued to his

or, if he has been placed under suspension from an earlier date, on

such date and

(b) a judicial proceeding shall be deemed to be instituted--

(i) in the case of criminal proceedings, on the date on which

a complaint is made or a charge-sheet is submitted, to the

criminal court; and

(ii) in the case of civil proceedings, on the date on which the

plaint is presented or, as the case may be, an application is

made, to a civil court.

(2) Where any departmental or judicial proceeding is instituted

under sub-rule (1), or where a departmental proceeding is

continued under clause (a) of the proviso thereto against an officer

who has retired on attaining the age of compulsory retirement or

otherwise, he shall be sanctioned by the Government which

instituted such proceedings, during the period commencing from

the date of his retirement to the date on which, upon conclusion of

such proceeding final orders are passed, a provisional pension not

exceeding the maximum pension which would have been

admissible on the basis of his qualifying service upto the date of

retirement, or if he was under suspension on the date of retirement,

upto the date immediately preceding the date on which he was

placed under suspension; but no gratuity or death- cum-retirement

gratuity shall be paid to him until the conclusion of such

proceedings and the issue of final orders thereon.

Provided that where disciplinary proceeding has been instituted

against a member of the Service before his retirement service

under rule 10 of the All India Service (Discipline and Appeal)

Rules, 1969, for imposing any of the penalties specified in clause

(i), (ii) and (iv) of sub-rule 1 of rule 6 of the said rules and

continuing such proceeding under sub-rule (1) of this rule after his

retirement from service, the payment of gratuity or Death-cum-

Retirement gratuity shall not be withheld.”

46.The Court negated the view of the Tribunal that unless the

charge expressly charges the government servant with causing

pecuniary loss to the government, the action under the Rule cannot

18

be taken. In other words the charge of causing loss is not a

condition precedent for exercising power under the Rule. Para 6

and 7 of Kalicharan Mohapatra reads thus:

“6. It is thus clear from an analysis of sub-rules (1) and (2) that

where a judicial proceeding is pending against a pensioner for

grave misconduct, the government is entitled to withhold gratuity

amount and/or death-cum-gratuity amount and is also entitled to

sanction provisional pension for the period of pendency of the said

proceedings. It is not necessary that a judicial proceeding should

relate to the charge of causing pecuniary loss to the Central or

State Government by misconduct or negligence during his

service. Sub-rule (1) of Rule 6 specifies two grounds upon which

action thereunder can be taken. One is where the pensioner is

found guilty of grave misconduct and the other is where he is

found to have caused pecuniary loss to the Central and State

Government by misconduct and negligence during his service.

Sub-rule (2) provides for orders to be made during the pendency

of such proceedings....”

7. The Tribunal was, therefore, in error in holding that unless

the charge expressly charges the pensioner with causing

pecuniary loss to Central or State Government by his negligence

or misconduct during his service, the action under sub-rule (2)

of Rule 6 cannot be taken.”

47.The Rule is similarly worded as Article 351­A. The Court on

analyzing   Sub­Rule   (1)   and   (2)   of   Rule   6   held   that   during

pendency   of   proceedings   government   servant   is   entitled   to

provisional pension not exceeding the maximum pension, but no

gratuity shall be paid until the conclusion of such proceedings and

issuance of final orders thereon. Para 5 reads thus:

“5. A reading of sub-rule (1) of Rule 6 discloses the following

features: (a) if the pensioner is found in a departmental or judicial

proceeding to have been guilty of grave misconduct or (b) where a

pensioner is found in a departmental or judicial proceeding to

have caused pecuniary loss to the Central or State Government by

his misconduct or negligence during his service (including the

service rendered on re-employment after retirement), (c) the

Central Government is entitled to withhold or withdraw pension

19

or any part of it whether permanently or for a specified period.

The Central Government is also entitled to order recovery from

pension of the whole or part of any pecuniary loss caused to the

Central or State Government. Sub-rule (2) says that (a) where a

departmental or judicial proceeding is instituted under sub-

section (1) or (b) where a departmental proceeding is continued

under clause (a) of the proviso to sub-rule (1), (c) such employee

shall be sanctioned by the government which instituted such

proceedings a provisional pension not exceeding the maximum

pension admissible to him during the period of pendency of such

proceeding, (d) but no gratuity or death-cum-retirement gratuity

shall be paid to him until the conclusion of such proceedings

and the issuance of final orders thereon.”

48.On joint reading of Article 351 and 351­A of the Civil Service

Regulations clearly indicates that the State Government/Governor

reserves to itself the power and right to withhold or withdraw

pension or part thereof, whether permanently or for specified

period or to order recovery from pension of the whole or part of

any pecuniary loss caused to the government in the following

eventualities:­

i.  pensioner be convicted of serious crime;

ii. pensioner be guilty of grave misconduct;

iii.   pensioner   having   caused   pecuniary   loss   to   the

government   by   misconduct   or   negligence,   during   service

including   service   rendered   on   reemployment   after

retirement;

iv. The power under Article 351 and 351­A can be invoked by

the   Governor/State   Government   upon   conclusion   of

disciplinary/judicial proceedings and not at the inception of

the proceedings. In other words, the condition precedent for

exercise of power under these Articles is on conclusion of the

proceedings   and   order   being   passed   thereon   by   the

competent authority.

20

Article 351­AA/Article 919­A:

49.Article 351­AA came to be incorporated entitling provisional

pension   as   against   full   pension   (commutation   of   pension)   to

government   servant   against   whom   departmental   or   judicial

proceedings or any enquiry by Administrative Tribunal is pending

on the date of retirement or is to be instituted after retirement,

such government servant may be sanctioned provisional pension as

provided in Article 919­A.

50. Article 351­AA reads thus:

“[351­AA

25

. In the case of a Government Servant who retires

on   attaining   the   age   of   superannuation   or   otherwise   and

against whom any departmental or judicial proceedings or any

enquiry by Administrative Tribunal is pending on the date of

retirement or is to be instituted after retirement a provisional

pension as provided in Article 919­A may be sanctioned.”

51.On plain reading of Article 351­AA, it transpires that in the

eventuality of proceedings/enquiry, referred therein, is pending

against a government servant on the date of superannuation, the

government servant shall be entitled to provisional pension. In

other words, pendency of departmental/judicial proceedings or

any enquiry or enquiry to be instituted after retirement would not

empower  the   State   Government   to  withhold   pension,   but  the

government   servant   may   be   sanctioned   provisional   pension,

computed as per Rules. It follows that the full pension has to be

computed on conclusion of the proceedings/enquiry as the case

may be.

52.PART X relates to  'Procedure Relating to Pensions'  and

Chapter XLVII is on 'Application for Grant of Pension'. For the

purpose  of   this  Chapter 'gratuity'  means  'death­cum­retirement

gratuity'; and includes 'service gratuity' if any. Article 905 reads

thus: 

25. inserted vide notification dated 24 October 1980

21

“905. (1) The rules in this Chapter apply to all officers under

the rule making control of the State Government. 

(2) Unless there is anything repugnant in the subject or contest,

for the purposes of this Chapter “gratuity” means death­cum­

retirement gratuity and includes service gratuity, if any. 

53.Under   this   Chapter,   Article   351­AA/919­A   came   to   be

inserted at the same point of time. Article 919­A clarifies that the

provisional pension admissible to a government servant in view of

Article 351­AA would be authorized for the period commencing

from the date of retirement up to and including the date on which

after   conclusion   of   departmental/judicial   proceedings   or   the

enquiry by the Administrative Tribunal, as the case may be, final

orders are passed by the competent authority. Article 919­A reads

thus:

“[919­A

26

. (1) In case referred to in Article 351­AA the

Head of Department authorize the provisional pension equal

to the maximum pension which would have been admissible

on the basis of qualifying service up to the date of retirement of

the Government servant or if he was under suspension on the

date and retirement up to the date immediately preceding the

date on which he was placed under suspension.

(2) The provisional pension shall be authorized for the period

commencing from the date of retirement up to and including

the date on which after conclusion of departmental or judicial

proceeding or the enquiry by the administrative Tribunal; as

the case may be, final orders are passed by the competent

authority.

(3) No death­cum­retirement gratuity shall be paid to the

Government   servant   until   the   conclusion   of   the

departmental   proceedings,   judicial   proceedings   or   the

enquiry by the Administrative Tribunal and issue of final

orders thereon.

(4) Payment of provisional pension made under clause (1)

above   shall   be   adjusted   against   final   retirement   benefits

sanctioned to such Government servant upon conclusion of the

proceeding or enquiry referred to in clause (3) but no recovery

shall be made where the pension finally sanctioned is less than

26. vide notification dated 19 January 1983, made effective with effect from 28 October 1980

22

the provisional pension or withheld either permanently or for

special period.”

54.At this stage, it was brought to our notice that most of the

books/commentaries on Civil Service Regulations applicable to the

state of Uttar Pradesh, do not contain the correct provision of

Article 919­A. The expression 'judicial proceedings” in Sub­clause

(3)   of   Article   919­A   does   not   appear   in   the

textbooks/commentaries in circulation. The decisions that came to

be rendered in ignorance of the correct provision renders the

decision per­incuriam, therefore, not a binding precedent. 

55.Regulation 351­AA/919­A was made effective much after the

enactment   of   U.P.   Liberalized   Pension   Rules,   1961   and   U.P.

Retirement Benefit Rules, 1961. The said Rules contain specific

provision, inter alia, empowering the competent authority to make

recovery from gratuity and family pension sanctioned in the same

circumstances contemplated under Article 351­A. 

56.Sub­Clause (3) to Article  919­A is negatively worded, it

categorically   mandates   that   gratuity   shall   not   be   paid   to   the

government   servant   until   conclusion   of   the   departmental/or

judicial proceedings or enquiry by the Administrative Tribunal. On

plain   reading,   it   is   clear   that   in   the   event   of   pending

proceedings/enquiry   there   is   an   embargo   mandating   that

government   servant   shall   not   be   entitled   to   gratuity   until

conclusion  of  the  pending  proceedings  and  final orders   being

issued   thereon   by   the   competent   authority.   That   what   was

subservient/inert   in   the   definition   of   pension   that   “pension

includes   gratuity”   (Article   41)   was   made   explicit   and   in

contradiction to pension that gratuity is not payable to government

servant pending disciplinary proceedings/or judicial proceedings,

but the provision {Sub Clause (1)} is positively worded entitling

the government servant provisional pension equal to maximum

pension, admissible to the government servant on the basis of the

23

qualifying service up to the date of retirement or suspension as the

case may be. The provision (Sub­clause (3)) employs the word

'shall' thus making it mandatory. Article 351­AA uses the word

'may',   thus   leaving   it   to   the   competent   authority   to   sanction

provisional pension. We have not come across any provision in the

Civil Service Regulations that prohibits or imposes restriction on

sanction of provisional pension. The government servant in our

opinion   is   entitled   to   provisional   pension   pending

proceedings/enquiry.

57.Article   351­AA   and   919­A   get   invoked   in   the   event   of

pending   departmental/judicial   proceedings   or   an   enquiry   by

Administrative Tribunal against the government servant. As against

Article   351   and   351­A   is   invoked   upon   the   outcome   of   the

disciplinary/judicial   proceedings.   It   follows   that   where   the

government servant retires on attaining the age of superannuation

or   otherwise   and   against   whom   any   departmental/judicial

proceedings   or   any   enquiry   by   the   Administrative   Tribunal   is

pending   on   the   date   of   retirement   or   to   be   instituted   after

retirement,   the   following   consequences   flow:   (i)   government

servant   is   entitled   to   provisional   pension   equal   to   maximum

pension; (ii) no gratuity is payable pending departmental/judicial

proceedings or the enquiry; (iii) full pension (commutation of

pension) and gratuity is payable upon conclusion of the pending

departmental/judicial proceedings/enquiry and final order  being

passed thereon by the competent authority. 

58.At this stage reference may be made to Rule 10 of the U.P.

Liberalized Pension Rules, 1961 and Rule 9 of the U.P. Retirement

Benefit Rules, 1961. The Rules provide that the 'Governor will have

the right to effect recoveries from a gratuity or family pension

sanctioned ….... in the same circumstances as recoveries can be

effected from ordinary pension under Article 351A of the Civil

Service Regulations'. 

24

59.Rule 10 of the U.P. Liberalized Pension Rules, 1961 and Rule

9 of the U.P. Retirement Benefits Rules, 1961 make it clear that

recovery can also be made from the sanctioned gratuity and family

pension in the same circumstances as recovery can be effected

from ordinary pension under Article 351­A. 

60.These Rules have no application while interpreting Article

351A/351AA/919A. The Division Bench in Bhagwati Prasad Verma

upon referring to the Rules held that the term 'pension' would not

include 'gratuity' within the meaning of Article 351A, therefore,

was of the view that 'gratuity' in no circumstances can be withheld

during pendency of proceedings/enquiry under Article 351­A.

61.In view of the foregoing discussions, with respect, we do not

approve of the reasoning in  Bhagwati Prasad Verma. Article

351AA/919A   was   not   brought   to   the   notice   of   the   Court   in

Bhagwati Prasad Verma. The Articles apply during pendency of

the proceedings. Further, the Rules apply where the gratuity and

family pension has been 'sanctioned' and does not deal with the

situation where sanction has been made subject to outcome of the

pending  proceedings/enquiry  at  the  time  of  retirement  of the

pensioner   (Article   351­A).   The   decision   in  Bhagwati   Prasad

Verma is manifestly erroneous and is overruled. 

62.Similarly, the Division Bench in Ram Murti Pandey vs. State

of U.P.

27

, held that there is no provision in the Regulations to

withhold pension during pendency of criminal case. The Court was

referring to Article 351. The provision of Article 351­AA and Article

919­A was not brought to the notice of the Division Bench. The

decision is not binding precedent being per­incurium.

63.In view of the specific provision viz. Article 351­AA and 919­

A,   a   government   servant   against   whom   disciplinary/judicial

proceedings  is  pending  on  retirement or to  be  instituted,  the

government servant is not entitled to gratuity, but to provisional

27. 2017 (6) ADJ 494

25

pension subject to the outcome of the proceedings/enquiry. It is

not   open   to   the   government   servant   at   that   stage/or   during

pendency of the disciplinary/judicial proceedings to contend that

since allegations of 'grave misconduct' or pecuniary loss to the

Government, prima facie, is not made out from the charge(s),

therefore, he is entitled to full pension and gratuity. The stage to

entertain such a plea has not arisen yet.

64. We are in agreement with and approve the ratio of Sri Pal

Vaish and Jai Prakash on the proposition of law that government

servant is not entitled to gratuity but to provisional pension during

pendency of proceedings/enquiry. 

65. We   accordingly   hold   that   during   pendency   of

proceedings/enquiry   government   servant   shall   be   sanctioned

provisional pension and no gratuity is payable for the period upto

conclusion of the proceedings/enquiry and orders being passed

thereon by the competent authority.

Stage   at   which   government   servant   is   entitled   to   full

pension/gratuity:

66.The   question   that   arises   is   whether   the   government

servant/pensioner  can  seek intervention  at  a stage before  the

competent authority has had the occasion to pass appropriate

order upon conclusion of the disciplinary/judicial proceedings/or

enquiry by Administrative Tribunal. We are of the opinion that

such a course is not available to the pensioner and if allowed

would entail serious consequences, otherwise not mandated by the

Regulations. It is not open to the government servant/pensioner, in

view of the conjoint reading of the Articles to preempt the pending

proceedings/enquiry   by   walking   away   with   pension/gratuity

without   awaiting   the   outcome/conclusion   of   the

disciplinary/judicial proceedings/enquiry. The competent authority

26

upon conclusion of the proceedings would be in a position to apply

its mind on the outcome of the proceedings/enquiry and pass

order   thereon   either   withholding/withdrawing/reduction   of

pension or directing recovery of pecuniary loss from pension under

Articles 351/351­A of the Civil Service Regulations.

67.Article 351­AA/919­A came to be incorporated later (1980),

the   rule   making   authority   was   fully   aware   of   the   existing

provisions, in particular, Article 351/351­A, but the rule making

authority, in view of the plain and unambiguous language used

therein (Article 351­A), while incorporating Article 351­AA/919­A,

did not consider it appropriate to mandate the release of full

pension/gratuity to the government servant until conclusion of the

proceedings. The entitlement to provisional pension and deferment

of gratuity during pendency of the proceedings was not made

subject to any further conditions at that stage. The stage was

deferred until orders thereon was required to be passed by the

competent   authority   recording   satisfaction   or   otherwise   upon

conclusion of the proceedings/enquiry.

68.The principle of statutory interpretation requires that while

interpreting a provision, the scope/ambit and impact of any other

provision or the same provision should not be rendered inoperative

or made redundant. It, therefore, follows that in cases where a

government servant is allowed to receive full pension/gratuity

during pendency or before conclusion of the proceedings, the

competent authority is  denuded of its power to take a call thereon

upon conclusion of the proceedings/enquiry. The decision/order

required to be passed by the competent authority upon conclusion

of   the   proceedings   may   include:   (i)   whether   misconduct

tantamounts to grave misconduct; (ii) whether conviction is of

serious   crime;   (iii)   judicial   proceedings   includes   civil   cases

involving the government servant which may or may not involve

27

'grave misconduct', therefore, the decision thereon is set at naught;

(iv)   a   government   servant   under   suspension   at   the   time   of

retirement walks away with full pension, treating the period of

suspension computable towards pension, without the competent

authority having an occasion to pass order, whether the period of

suspension would count towards computation pension or not, etc.

69.It, therefore, follows that the stage of passing appropriate

order   under   Article   351/351­A   by   the   competent   authority   is

mandated at the conclusion of the proceedings and certainly not at

the stage during pendency of the disciplinary/judicial proceedings.

The cause to the pensioner would arise after the order is passed by

the competent authority upon conclusion of the proceedings and

findings   returned   thereon.   In   the   opinion   of   the   competent

authority   if   the   pensioner   is   guilty   of   grave   misconduct,   or

convicted   of   serious   crime,   or   caused   pecuniary   loss,   the

consequence   under   Article   351/351­A   would   follow.   The

government servant/pensioner would have to wait until such an

order is passed before claiming full pension and gratuity. In other

words the cause to the government servant of taking remedy

would arise after order of the competent authority is passed upon

conclusion of the proceedings/enquiry and not during pendency of

the proceedings/enquiry.

70.It is not open to the government servant to contend that he is

facing   'hardship'   due   to   the   prolonged   pendency   of   the

proceedings.   The   Regulations   entitles   the   government   servant

provisional pension 'equal to maximum pension' (Article 919­A(1))

during the period until conclusion, thereby, taking care of the

likely hardship, and that what is postponed is commutation of

pension and gratuity.

71.We are fortified in taking the view from the observations

made in Nazrual Islam vs. Union of India and others

28

, wherein

28.  2018 (13) SCC 190

28

the Supreme Court while considering Rule 6(1) of the All India

Services (Death­cum­Retirement Benefits) Rules, 1958

29

 (extracted

in the earlier part of the judgment), a plea was raised by the

appellant therein that there is no finding of any misconduct and,

therefore, the proceedings cannot be continued under Rule 6(1).

The Court rejected the contention observing that the stage has not

arisen yet. It is for the disciplinary authority to consider all matters

being raised by the appellant while passing final orders. Relevant

portion of the paragraph 6 reads thus:

“6. Now that the Inquiry Report has been submitted, it is for

the Central Government to take a decision as per the procedure

prescribed under the Rules.  Ultimately if the Appellant is

found guilty of a grave misconduct, then only the question

of impact on pension arises and that stage has not arisen

yet. These are all matters for the disciplinary authority to

consider while passing final orders.”

72.In Faini Singh and Ram Babu Sahu vs. State of U.P

30

 (Ram

Babu  case), the Division Bench on facts therein, held that mere

pendency   of   any   judicial   proceedings   cannot   be   a   ground   to

exercise power under Article 351­AA read with Article 919­A for

withholding the retiral dues. The nature and the gravity of charge

has to be taken into consideration by the competent authority

before making an order or withholding the retiral dues. In other

words, it was held that the existence of the power by itself did not

justify the exercise of power. Enquiry can continue only if there are

charges of grave misconduct or of causing financial loss to the

government, i.e. in absence of allegation of seriousness of the

misconduct   cannot   become   a   ground   of   punishment   of   the

government servant. With due respect, we are not in agreement

with the view expressed in Faini Singh and Ram Babu to entitle

the   authority   to   examine   the   nature   of   the   allegations   of

misconduct or the charge in criminal trial at the stage before

29. Rules, 1958

30. 2012 (2) ADJ 561

29

conclusion and outcome of the proceedings. Having regard to the

provisions of the Civil Service Regulations, in our view,  Faini

Singh and Ram Babu do not lay down the correct proposition of

law, accordingly, in view of the discussion herein above we do not

approve it.

73.There may be instances where the departmental proceedings

against the government servant may have to be kept in abeyance

pending criminal case. In the given facts of a case where charges

and evidence in both the proceedings are same and based on same

evidence, if the disciplinary proceedings is continued and not kept

in   abeyance   it   could   adversely   prejudice   the   government

servant/pensioner in the criminal case. It is always open to the

competent authority to continue the disciplinary proceedings after

decision   of   the   criminal   case   including   upon   acquittal   of   the

pensioner. The order of the competent authority would follow the

outcome of the criminal case.

74.In  Corporation of the City of Nagpur vs. Ramchandra

31

,

Supreme Court observed that it may not be expedient to continue a

departmental enquiry on the very same charges or grounds or

evidence, where the accused has been acquitted honourably and

completely exonerated of the charges. At the same time, it is

pointed out that merely because the accused is acquitted, the

power of the authority concerned to continue the departmental

enquiry is not taken away nor is its discretion in any way fettered.

The same principle is reiterated in  Commissioner of Police vs.

Narender Singh

32

 and Capt. M. Paul Anthony vs Bharat Gold Mines

Ltd. & Anr

33

.

75.Quite often criminal cases end in acquittal because witnesses

turn   hostile.   Such   acquittals   are   not   acquittals   on   merit.   An

acquittal based on benefit of doubt would not stand on par with a

31. (1981) 2 SCC 714

32.  (2006) 4 SCC 265

33.  1999(3) SCC679

30

clean acquittal on merit after a full­fledged trial, where there is no

indication of the witnesses being won over. In  R.P. Kapur vs.

Union   of   India

34

  Supreme   Court   has   taken   a   view   that

departmental proceedings can proceed even though a person is

acquitted when the acquittal is other than honourable.

“This Court observed that the expressions “honourable

acquittal”, “acquitted of blame” and “fully exonerated” are

unknown to the Criminal Procedure Code or the Penal Code.

They are coined by judicial pronouncements. It is difficult to

define what is meant by the expression “honourably acquitted”.

This Court expressed that when the accused is acquitted after

full consideration of the prosecution case and the prosecution

miserably fails to prove the charges leveled against the accused,

it   can   possibly   be   said   that   the   accused   was   honourably

acquitted”.

76.The Regulations, as discussed in preceding paragraphs, do

not mandate the competent authority to examine the gravity of the

charge or the nature of the allegations during pendency of the

proceedings. The stage at which the decision is to be taken by the

competent authority is upon conclusion of the proceedings and not

at an earlier point of time. The stage to examine the nature/role of

the involvement of the government servant in the commission or

omission of the offence or whether allegations constitutes grave

misconduct or pending disciplinary proceedings is to be continued

after conclusion of criminal trail or not, would arrive later and not

during pendency of the judicial proceedings. 

77.We accordingly hold that the stage for exercise of powers

having impact on pension under Articles 351, 351­A of the Civil

Service Regulations arises upon conclusion of the proceedings and

the competent authority passing an appropriate order thereon.

Conclusion:

78.In   view   of   the   foregoing   discussions,   we   arrive   at   the

following conclusions:

34.  AIR 1964 SC 787

31

(i)Future good conduct is implied condition of ever grant of

pension. Full pension is not to be given as a matter of course,

or   unless   the   service   rendered   has   been   thoroughly

satisfactory. (Article 351/351­A)

(ii)Article   351   and/or   351­A   can   be   invoked   by   the   State

Government or the Governor, as the case may be, if the

pensioner (a) be convicted of serious crime; (b) be guilty of

grave   misconduct   (c)   caused   pecuniary   loss   to   the

government   in   service.   The   power   can   be   exercised   in

either of the eventualities. The action thereunder is punitive.

(iii)Pendency of disciplinary/judicial proceedings on the dateof  

retirement, or instituted after retirement, provisional pension

equal to maximum pension as mandated under Article 919­A 

may be sanctioned to the government servant for the period 

upto conclusion of the proceedings. (Article 351­AA/Article 

919­A(1)/(2))

(iv)No gratuity is payable to the government servant during

pendency   of   disciplinary/judicial   proceedings/enquiry   by

Administrative   Tribunal,   until   conclusion   of   the

proceedings/enquiry and orders being passed thereon by the

competent authority. [Article 919 A(3)]

(v)The   Regulations   mandates   that   government   servant   is

entitled to provisional pension equal to maximum pension

during pendency of the proceedings until conclusion. The

Regulations   does   not   mandate   the   entitlement   of   full

pension/gratuity on the ground of 'hardship' being faced by

the pensioner pending proceedings. 

(vi)The nature of the charge/allegations against the government

servant   cannot   be   gone   into   during   pendency   of   the

proceedings.   The   government   servant   whether   guilty   of

'serious crime' and/or 'grave misconduct' in the opinion of

32

the competent authority can be assessed/considered while

passing   final   orders   upon   conclusion   of   the

disciplinary/judicial proceedings.

(vii)On combined reading of Article 351, 351­A, 351­AA and 919­

A, the impact on pension/gratuity would arise after the

competent authority has had the occasion to consider and

issue final orders upon conclusion of the proceedings. The

cause to the government servant arises thereafter and not at

the stage pending proceedings/enquiry.

79.The decisions rendered by the learned Single Judge and the

Division   Bench   of   this   Court   taking   a   contrary   view   that   is

inconsistent and in contradiction to the proposition of law stated

herein above shall stand overruled.

Answer to the question of law:

80.We   accordingly   proceed   to   answer   the   reference   in   the

following terms:

(i)Question No. 1 is answered in the negative. Government

servant is not entitled to full pension/death­cum­retirement

gratuity on/or during pending judicial proceedings against

the government servant. 

(ii)Question No. 2 is answered in the negative. Entitlement to

full   pension/death­cum­retirement   gratuity   to   the

government   servant   is   subject   to   the   outcome   of   the

disciplinary/judicial proceedings and issue of final orders

thereon by the competent authority. 

(iii)The broad principle of law, which has been formulated in Jai

Prakash lays down the correct law, the view expressed in

Faini Singh and other decisions referred to in the referring

order being in contradiction to the proposition of law held

by us, is not approved.

33

81.Reference   to   the   Full   Bench,   shall   accordingly   stand

answered. 

82.The writ petition shall now be placed before the regular

Bench according to the roster for disposal in light of the questions

so answered

83.Before parting, I would like to record my appreciation for Ms.

Shaivya Johri, attached Law Clerk, for the assistance rendered by

her in research work.

Pankaj Mithal,J.

1.These petitions have been referred for the opinion of the

Larger   Bench.   I   have   the   advantage   of   reading   the   opinion

expressed   by   one   of   my   brother   Judges.   I   am   in   complete

agreement with the concluding opinion expressed by him but

would prefer to write briefly the same opinion in my own words.

2.In the above six writ petitions one of the controversies raised

is with regard to entitlement of the petitioners to receive gratuity

on retirement pending criminal cases. 

3.The learned Single Judge vide order dated 26

th

  February

2016 in view of the conflicting Division Benches in  Jai Praksh

35

on the one hand and of Faini Singh

36

 and some other decisions on

the other hand referred the matter to the larger Bench.

4.Upon reading the reference order and hearing the parties, I

am   of   the   opinion   that   the   following   two   points   arise   for

consideration:­

(i)Whether the gratuity admissible to a civil servant on

retirement can be withheld simply for the reason that some

judicial proceedings viz., a criminal case is pending against

35. 2014 (1) ADJ 207 State of U.P., and others Vs. Jai Prakash.

36. State of U.P., and others Vs. Faini Singh Special Appeal Defective No. 416 of 2014 decided on

25.4.2014.

34

him; and

(ii)Whether the view expressed in the case of Jai Prakash

lays down the correct law or that expressed by the other

decisions cited on behalf of the petitioners is correct. 

5.The pension and death cum retirement gratuity are both

admissible to a government servant on  his retirement as of right

and not as a bounty. Therefore, neither the pension nor the death

cum retirement gratuity of a retired employee can be curtailed,

denied or withheld unless it is provided by the Statutes and that

too only in the manner prescribed. 

6.The Civil Service Regulations (hereinafter 'Regulations' only)

in its application to the State of U.P., which have been framed in

exercise of powers under Article 309 of the Constitution of India

governs the payment of pension to the government employees. 

7.Generally speaking pension and gratuity are distinct except

that both are reitral benefits. They are distinct as gratuity is a

consolidated amount payable on retirement whereas pension is a

recurring periodical payment after retirement for the rest of the

life. 

8.Article 366 (17) of the Constitution of India defines 'pension'

to include inter alia gratuity.  

9.Regulation 41 defines 'pension' to include gratuity except

when it is used in contradistinction to gratuity. Thus ordinarily

gratuity is a component of the pension but where the term pension

and gratuity are used in contradiction to each other, they are

separate. 

10.Regulations 351 & 351­A provides for the power of the State

Government/Governor to withdraw pension or any part thereof

either temporarily or for specific period. They are as under:­

“351. Future good conduct is an implied condition of ever

35

grant   of   pension.   The   State   Government   reserve   to

themselves the right of withholding or withdrawing a

pension or any part of it, if the pensioner be convicted of

serious crime or be guilty of grave misconduct.

The   decision   of   the   State   Government   on   any

question of withholding or withdrawing the whole or any

part of pension under this regulation shall be final and

conclusive.”

“351­A. The Governor reserves to himself the right of

withholding or withdrawing a pension or any part of it,

whether permanently or for a specified period and the

right of ordering the recovery from a pension of the whole

or part of any pecuniary loss caused to the Government, if

the   pensioner   is   found   in   departmental   or   judicial

proceedings to have been guilty of grave misconduct, or to

have caused pecuniary loss to Government by misconduct

or   negligence,   during   his   service,   including   service

rendered on re­employment after retirement.” 

11.Regulation   351   as   amended   vide   notification   dated

27.10.1976 envisages future good conduct as an implied condition

for grant of pension and authorizes the State Government to

reserve   to   itself   the   right   of   withholding   or   withdrawing   the

pension or any part of it, if the pensioner be convicted of serious

crime or be found guilty of grave misconduct. In other words, the

State Government has a right to withhold or withdraw pension or

any part of it of a retired government servant on his conviction in a

serious crime or being held guilty of grave misconduct.  

12.Regulation 351­A which was substituted vide notification

dated 6.1.1961 empowers the Governor to reserve to himself the

right of withholding or withdrawing a pension or any part of it

whether   permanently   or   for   a   specified   period   and   to   order

recovery from the pension whole or part of any pecuniary loss

caused   to   the   Government,   if   the   pensioner   is   found   in

departmental or judicial proceedings to have been guilty of grave

misconduct or to have caused pecuniary loss to the Government by

36

misconduct   or   negligence   during   his   service   rendered   on   re­

employment after retirement. It simply authorises the Governor to

withhold or withdraw pension or any part of it if the pensioner is

found   guilty   of   grave   misconduct   in   departmental   or   judicial

proceedings subject to certain other conditions enumerated in the

later part of the above regulation which are not relevant for the

purposes of this case. 

13.A conjoint reading of both the above provisions reveal that

the State Government and the Governor have the right to withhold

or withdraw pension, if the pensioner is convicted of a serious

crime or is held guilty of grave misconduct in departmental or

judicial proceedings. 

14.The aforesaid provisions make it as clear as crystal that

conviction and holding the pensioner guilty of misconduct are

essential for withholding or withdrawing the pension or any part of

it either by the State Government or by the Governor. Thus mere

pendency of departmental or judicial proceeding are not at all

sufficient for exercising any power under Regulation 351 or 351­A

to withhold or withdraw pension or any part of it. 

15.Now   comes   Regulation   351­AA   which   was   inserted   vide

notification dated 19

th

 July 1983 w.e.f. 28

th

 October 1980. The said

regulation reads as under:­ 

“351­AA.In   the   case   of   a   Government

Servant who retires on attaining the age of

superannuation   or   otherwise   and   against

whom   any   departmental   or   judicial

proceedings or any enquiry by  Administrative

Tribunal is pending on the date of retirement

or   is   to   be   instituted   after   retirement   a

provisional pension as provided in Article 919­

A may be sanctioned.” 

16.The aforesaid regulation contemplates for the payment of

provisional pension as provided under Regulation 919­A if at the

37

time of his attaining the age of superannuation a departmental or

judicial proceeding or enquiry by the Administrative Tribunal is

pending or is to be instituted against the pensioner after his

retirement. 

17.The aforesaid regulation does not speak about the conviction

or   holding   a   retired   employee   guilty   of   misconduct   for   the

purposes of provisional pension rather for payment of  provisional

pension   to   him,   if     at   the   time   of   his   attaining   the   age   of

superannuation  any departmental,   judicial  proceedings  or  any

enquiry by the Administrative Tribunal is pending against him or

is to be instituted. 

18.A combined reading of all the aforesaid three provisions ie.

Regulation 351, 351­A and 351­AA would make it clear that the

earlier two provisions for withholding or withdrawing pension

comes into play where the Government Servant is convicted in a

crime or is found guilty of misconduct and not on mere pendency

of   any   departmental   or   judicial   proceedings   or   any   enquiry

whereas the last provision for payment of provisional pension

applies where any departmental or judicial proceedings or any

enquiry   by   the   Administrative   Tribunal   is   pending   or   is

contemplated. 

19.In short, pension of a government servant can be withheld or

withdrawn, if he is convicted in a crime or is found guilty of

misconduct, but if he is neither convicted nor found guilty of

misconduct but a departmental or judicial proceedings or any

enquiry by the Administrative Tribunal is pending against him at

the time of his retirement or is likely to be instituted, he would be

entitled to provisional pension in accordance with Regulation 919­

A. Thus, pending a departmental or judicial proceedings or any

enquiry pension can not be withdrawn, withheld or stopped.

20.This being the position with regard to pension we move

38

forward to the death cum retirement gratuity with which alone we

are concerned in this case. 

21.Gratuity   is   ordinarily   included   in   pension   as   one   of   its

component but is otherwise separate from it. There exists separate

statutory provisions for payment of pension and gratuity in cases

where a government servant has been convicted of a crime or has

been   found   guilty   of   misconduct     and   in   cases   where   a

departmental enquiry or judicial proceedings or any enquiry by

the Administrative Tribunal is pending against him. Therefore,

payment   of   pension   and   gratuity   has   to   be   dealt   with

independently and separately according to the specific provisions

governing each of them.   

22.In this context, Regulation 919­A (3) is very relevant and

material. The aforesaid Regulation has been inserted by the U.P.,

Civil Service (X Amendment), 1983 notified on 19

th

 January 1983

w.e.f. 28.10.1980.

23.The aforesaid Regulation reads as under:­   

“919­A. (1). In cases referred to in Article 351,

the Head of Department shall authorise the provisional

pension equal to the maximum pension which would

have been admissible on the basis of qualifying service

upto the date of retirement of the Government servant

or if he was under suspension on the date of retirement,

up to the date immediately preceeding the date on

which he was placed under suspension. 

     (2) The provisional pension shall be authorised

for the period commencing from the date of retirement

upto   and   including   the   date   on   which,   after   the

conclusion of departmental or judicial proceeding or the

enquiry by the Administrative tribunal, as the case may

be, final order are passed by the competent authority.

     (3) No death­cum­retirement gratuity shall

be   paid   to   the   Government   servant   until   the

conclusion   of   the   departmental   or   judicial

proceedings or the enquiry by the Administrative

39

tribunal and issue of final order thereon. 

         (4)Payment of provisional pension made under

clause   (1)   above,   shall   be   adjusted   against   final

retirement   benefits   sanctioned   to   such   Government

servant upon conclusion of the proceedings or in unity

referred to in clause (3) but no recovery shall be made

where the pension finally sanctioned is less than the

provisional pension or the pension is reduced or with­

held either permanently or for a specified period.”   

24.Sub­clause   3   of   Regulation   919­A   in   very   clear   and

unequivocal   terms   lays   down   that   no   death   cum   retirement

gratuity   shall   be   paid   to   the   government   servant   until   the

conclusion of the departmental or  judicial proceedings  or the

enquiry by the Administrative tribunal and issue of the final order

thereon. 

25.The use of the words “judicial proceedings” clearly envisages

where such proceedings which includes both civil  and criminal or

of any nature are pending against the government employee who

is retiring/retired, death cum retiral gratuity shall not be paid to

him till the conclusion of the said proceedings. 

26.In view of the above provision it is as certain as death that

gratuity is not payable to the government employee, if judicial

proceedings of either nature, civil or criminal are pending against

him. This has also been held by the Division bench of this Court in

Shri Pal Vaish

37

 wherein it has been clearly observed that gratuity

is not payable during pendency of the criminal case. 

27.The relevant finding to this regard contained in the above

decision is quoted below:­ 

“ So far as the present case is concerned it is clear

that   under   the   provisions   of   regulation   919­A   the

petitioner is not entitled to payment of gratuity during

the pendency of the criminal case.”  

28.Another Division Bench of this Court headed by Dr. D.Y.

372009 (9) ADJ 45 (DB) Shri Pal Vaish Vs. U.P. Power corporation Limited and another.

40

Chandrachood, CJ. (as he then was) in Jai Prakash   elaborately

dealt with the above problem and on consideration of Article 351­

A, 351­AA  and 919­A (3) held that there is an express prohibition

on the payment of death cum retirement gratuity to a government

servant   until   the   conclusion   of   the   departmental   or   judicial

proceedings or an enquiry by the Administrative Tribunal.  

29.The   Division   Bench   in   laying   down   the   above   principle

distinguished the Supreme Court decision in the case of  Jitendra

Kumar   Srivastava

38

 by   observing   that   it   was   a   case   from

Jharkhand where the provisions of Rule 43 (b) of the pension

Rules of Jharkhand were under consideration which were para

materia to Rule 351­A of the Civil Service Regulations as applicable

to the State of U.P., and the said decision is limited to the pension

Rules of Jharkhand which had no provision similar to that as

Regulation 919­A (3) of the Civil Service Regulations as applicable

in U.P. Therefore, in view of the regulation 919­A (3) no death

cum retirement gratuity would be admissible to a government

servant   until   the   conclusion   of   the   departmental   or   judicial

proceedings or any enquiry by the Administrative Tribunal which

includes the pendency of a criminal case.  

30.In  Faini   Singh  the   Division   Bench   taking   note   of  Jai

Prakash  opined that Regulation 919­A(3) contains an express

prohibition on the payment of death cum retirement gratuity to a

government servant until the conclusion of the departmental or

judicial proceedings or an enquiry by the Administrative Tribunal,

as   the   case   may   be.   It   further   observed   that   the   aforesaid

Regulation which contains bar on the payment of gratuity till the

conclusion of the   departmental or judicial proceedings or an

enquiry by the Administrative Tribunal at the same time allows the

payment   of   provisional   pension   to   the   government   servant.

Subsequently, on the facts and circumstances of the case weighing

38JT 2013 (1) SC 351 State of Jharkhand and others Vs. Jitendra Kumar Srivastava and another.

41

the equities between the parties the Court held that continuance of

embargo   on   the   payment   of   gratuity   and   denial   of   pension

amounts to injustice to the petitioner and thus held that with­

holding of gratuity and denial of pension is not justified merely for

the pendency of the judicial proceedings. 

31.The decision of the above Division Bench as contained in the

later part is based upon equitable principle and is not the law that

has been laid down. The decision on equity is confined to the fact

situation of that case. Moreover, equity has no place where the

provisions of law are express. 

32.The decision in the case of Bal Krishna Tiwari

39

 has been

rendered simply following the equitable principle of Faini Singh

(Supra) in context with the fact situation of the said case wherein

the government servant had retired 10 yeas ago but was not

getting his gratuity as a case was pending against him. The said

decision also does not lay down any binding precedent. 

33.The decision given in Bangali Babu Misra

40

 is of no avail to

the petitioners for the simple reason that it has been rendered

without considering the provisions of Regulation 919­A in issuing

direction for payment of gratuity, pension and other dues only for

the reason that there is no Statutory rule or law providing with­

holding the retiral dues during the pendency of the criminal case. 

34.Similar is the position with the decision of the Division Bench

in Narendra Singh

41

. The said decision does not refer to any of the

above Regulations much less Regulation 919­A. It appears that the

aforesaid provisions were not brought to the notice of the Court

which resulted in the issuance of direction for payment of retiral

dues including gratuity despite pendency of a criminal case against

the concerned government servant. 

39State of U.P., and others Vs. Bal Krishna Tiwari Special Appeal Defective No. 440 of 2014 decided

on 8.5.2014.

402003 (3) AWC 1760 (Lucknow Bench) Bangali Babu Misra Vs. State of U.P.

41Narendra Singh Vs. State of U.P., Writ Petition No. 12574 of 2013 dated 5.10.2013.

42

35.In the case of Dr. Chandra Prakash

42

 the Court held that as

there is no good reason for with­holding the retiral benefits of the

government servant merely for the pendency of criminal cases, he

is entitle for the release of his pensionery benefits. In the said case

also the matter of gratuity was not independently dealt with in the

light of Regulation 919­A and as such is per­in­curium. 

36.The decision dated 5.10.2013 in Writ No. 12574 of 2013

(Narendra Singh Vs. State of  U.P., and others) is also of no

consequence as it again fails to take into consideration the specific

provision of Regulation 919­A   with regard to with­holding of

gratuity during the pendency of the judicial proceedings. 

37.The last decision which is said to be conflicting is dated

10.9.2007 passed in Writ Petition No. 52482 of 2003 Bhagwati

Prasad Verma Vs. State of U.P., and others. This decision also is not

specifically in reference to the gratuity. It does not deal with

Regulation 919­A and as such can not be said to be in conflict. 

38.In view of the aforesaid facts and circumstances, the two

questions which had come up for our opinion are answered as

under:­ 

(i)A government employee is not entitled to death cum

retiral gratuity unless the conclusion of the departmental

proceedings or the enquiry by the Administrative Tribunal or

judicial proceedings which includes both civil and criminal. 

(ii) The law as laid down in Jai Prakash (Supra) is the

correct law whereas all other decisions said to be in conflict

with it are actually not in conflict rather do not address to

the legal position with which we are concerned in these writ

petitions but with pension alone or if with gratuity on the

basis   of   the   equity   and   that   too   without   reference   to

regulation 919­A and as such would not apply in the matter

422013 (2) UPLBEC 1185 Dr. Chandra Prakash Vs. State of U.P., and others.

43

of payment of gratuity to the government employee. 

39.Let files be sent to the appropriate Court for decision of the

writ petitions on their own merits. 

Order date:­ 08.05.2019

S.Prakash/SKS

     (Pankaj Mithal,J.)

(Suneet Kumar,J.)

       (Rohit Ranjan Agarwal,J.)