REPORTABLE

IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CIVIL APPELLATE JURISDICTION

CIVIL APPEAL NO(s). 2019 OF 2010

SHRIDHAR C. SHETTY (DECEASED) 

THR. LRS. ...APPELLANT(S)

VERSUS

THE ADDITIONAL COLLECTOR AND 

COMPETENT AUTHORITY AND ORS.     ...RESPONDENT(S)

JUDGMENT

NAVIN SINHA, J.

The appellant is aggrieved by the order of the High Court

affirming the demand dated 15.10.2005 by respondent No.1 for

Rs. 51,97,196/­ plus interest, penalty and recovery expenses as

arrears of land revenue. The demand was raised consequent to

the failure of the appellant to handover seven tenements to

government   nominees   as   required   under   the   conditions   of

exemption granted under Sections 20 and 21 of the Urban Land

(Ceiling and Regulation) Act, 1976 (hereinafter referred to as the

Act”) (since repealed in 1999). The Additional Commissioner,

1

Konkan Division, Mumbai as the appellate authority affirmed the

same by his order dated 12.07.2006.

2.Shri   Amar   Dave,   learned   counsel   for   the   appellant

submitted that exemption was granted under Section 20 of the

Act on 02.03.1988 for raising construction over two plots being

CTS No. 261 and CTS No. 245.  In lieu thereof the appellant was

required to surrender 20 per cent of the constructed area to

government nominees. The competent authority despite being

aware that construction had been raised on only one plot, never

withdrew the exemption. On the contrary, it consciously issued a

“No Objection Certificate” acknowledging that seven tenements

had been handed over. It was next submitted that if there had

been   any   breach   of   the   conditions   of   exemption,   the   Act

empowered the authorities to withdraw the exemption with all its

attendant consequences. Our attention was invited to provisions

of Sections 20 and 21 of the Act. 

3 It was next submitted that respondent no.1 did not have

any statutory authority under the Act to levy the impugned

demand much less recover it as arrears of land revenue. Relying

2

upon Section 38(4) of the Act, Shri Dave submitted that the

appellant could statutorily impose a punishment of fine, order

imprisonment or impose both. The demand being dehors the

provisions of the Act must be struck down.  Reliance was placed

on Naraindas Indurkhya vs. The State of Madhya Pradesh

and Others, (1974) 4 SCC 788.

4.Contending   that   the   “No   Objection   Certificate”   dated

08.06.1993 was post 30.01.1990 judgment of this Court in M/s

Shantistar   Builders  vs.   Narayan   Khimalal   Totame   and

Others  (1990) 1 SCC 520, the authorities at best could have

enforced a 5% limit for handing over of tenements to government

nominees.

5.Shri   Dave   next   submitted   that   the   appellant,   to   the

knowledge of respondent no.1, had entered into a development

agreement for the exempted lands with respondent nos. 2 to 4

and given a power of Attorney. The liability for breach, if any,

and payment in respect thereof were, therefore, the exclusive

responsibility   of   the   said   respondents   who   alone   were

3

responsible   for   the   occasioned   breaches.   Acknowledging   the

same, the authorities had also made direct communication with

the said respondents on 20.01.1994 and 27.01.1994.  

6.Shri Sachin Patil, learned counsel for Respondent Nos. 1

and 5 submitted that in view of the prohibition contained in

Clause 13 of the exemption order, the appellant could not have

transferred the development rights to respondent nos. 2 to 4.

Any illegal transfer made cannot be of any avail to the appellant

by urging that the liability for payment, therefore, rested with

the said respondent to the exclusion of the appellant.   The

exemption granted under the Act was composite in respect of

two   plots.   It   is   not   open   for   the   appellant   to   contend   that

construction having been raised on one plot only, he was not

bound by the original conditions of exemption. The no objection

certificate relied upon by the appellant was not conclusive as it

expressly recited that seven tenements had been handed over so

far, meaning thereby that the remaining seven tenements were

yet to be handed over. 

4

7.Shri   Patil,   refuting   the   submission   on   behalf   of   the

appellant   that  the   liability  for  payment,  if  any,  rested upon

respondent   Nos.   2   to   4   alone,   submitted   that   it   was   the

appellant who had applied for the exemption under the power of

attorney given by the actual land owner.  He alone had applied

and was granted permission to start construction. The building

plans were submitted under his signature.  Since the appellant

has profiteered by reason of the misuse of the exemption order,

the   imposition   for   recovery   of   the   market   value   of   seven

tenements along with penalty, interest etc. as arrears of land

revenue  calls for no  interference.   The  appellant himself on

16.05.2005 undertook in writing to purchase seven tenements in

adjoining areas for government nominees or else pay the market

value of seven tenements. 

8.Referring   to   the   submissions   for   a   cap   of   5   per   cent

tenements   to   be   provided   only,   it   was   submitted   that  M/s

Shantistar   Builders  (supra)   has   been   interpreted   as

prospective in nature by the Mumbai High Court relying on

Karmarahi Kanji Chandan vs. The State of Maharashtra

5

and Ors., Writ Petition No. 2629 of 1992 dated 03.12.1992 and

which has been followed in other writ petitions. He also drew our

attention to Nargis Jal Haradhvala vs. State of Maharashtra

and ors., (2015) 4 SCC 259 in context of the same.  It was next

submitted that any inter se dispute between the appellant and

respondent nos.2 to 4 in raising the constructions under the

original order of exemption pertains to the realm of a private

dispute between the parties, and with which the authorities

under the Act are not concerned.  It was lastly submitted that a

mandamus may be issued to the appellant for handing over

seven tenements in the event that this court finds that the

impugned demand was unsustainable for any reason. None has

appeared on behalf of respondent nos.2 to 4 despite service of

notice. 

9.We have considered the respective submissions made on

behalf of the parties.  Relevant provisions of the Act which fall

for consideration are Sections 2(d), 20, 21 and 38(4) which are

set out hereinunder: ­

“2(d)   “competent   authority”   means   any   person   or

authority authorised by the State Government, by

notification in the Official Gazette, to perform the

6

functions of the competent authority under this Act

for such area as may be specified in the notification

and   different   persons   or   authorities   may   be

authorised to perform different functions.

20. Power to exempt. —(1) Notwithstanding anything

contained in any of the foregoing provisions of this

Chapter—

(a) where any person holds vacant land in excess

of the ceiling limit and the State Government is

satisfied, either on its own motion or otherwise,

that, having regard to the location of such land,

the purpose for which such land is being or is

proposed to be used and such other relevant

factors as the circumstances of the case may

require, it is necessary or expedient in the public

interest   so   to   do,   that   Government   may,   by

order, exempt, subject to such conditions, if any,

as may be specified in the order, such vacant

land from the provisions of this Chapter;

(b) where any person holds vacant land in excess

of the ceiling limit and the State Government,

either on its own motion or otherwise, is satisfied

that   the   application   of   the   provisions   of   this

Chapter would cause undue hardship to such

person, that Government may by order, exempt,

subject to such conditions, if any, as may be

specified in the order, such vacant land from the

provisions   of   this   Chapter:   Provided   that   no

order under this clause shall be made unless the

reasons for doing so are recorded in writing.

Provided that no order under this clause shall be

made unless the reasons for doing so are recorded in

writing.

(2) If at any time the State Government is satisfied

that   any   of   the   conditions   subject   to   which   any

exemption   under   clause   (a)   or   clause   (b)   of

sub­section (1) is granted is not complied with by any

person,   it   shall   be   competent   for   the   State

Government to withdraw, by order, such exemption

7

after giving a reasonable opportunity to such person

for   making   a   representation   against   the   proposed

withdrawal   and   thereupon   the   provisions   of   this

Chapter shall apply accordingly.

21. Excess vacant land not to be treated as excess in

certain cases.—

(1) Notwithstanding anything contained in any of the

foregoing provisions of this Chapter, where a person

holds any vacant land in excess of the ceiling limit

and such person declares within such time, in such

form   and   in   such   manner   as   may   be   prescribed

before the competent authority that such land is to

be   utilised   for   the   construction   of   dwelling   units

(each such dwelling unit having a plinth area not

exceeding   eighty   square   metres)   for   the

accommodation of the weaker sections of the society,

in accordance with any scheme approved by such

authority   as   the   State   Government   may,   by

notification in  the  Official  Gazette,  specify  in this

behalf,   then,   the   competent   authority   may,   after

making such inquiry as it deems fit, declare such

land not to be excess land for the purposes of this

Chapter and permit such person to continue to hold

such land for the aforesaid purpose, subject to such

terms and conditions as may be prescribed, including

a condition as to the time limit within which such

building are to be constructed.

(2) Where   any   person   contravenes   any   of   the

conditions subject to which the permission has been

granted   under   sub­section   (1),   the   competent

authority   shall,   by   order,   and   after   giving   such

person an opportunity of being heard, declare such

land   to   be   excess   land   and   thereupon   all   the

provisions of this Chapter shall apply accordingly.”

***

38(4) If any person contravenes any of the provisions

of this Act for which no penalty has been expressly

provided   for,   he   shall   be   punishable   with

imprisonment for a term which may extend to two

8

years or with fine which may extend to one thousand

rupees or with both.”

Both   the   Sections   20   and   21   of   the   Act,   therefore,

contain provisions that if the Government or the competent

authority, as the case may be is satisfied that any of the

conditions subject to which exemption was granted is not

complied with,    it shall be competent for it to withdraw the

order of exemption or to declare such land to be excess land

under Section 21 of the Act with its attendant consequences

as provided under the Act.

10.This court in S. Vasudeva vs. State of Karnataka  and

ors., (1993) 3 SCC 467 interpreting the provisions of Sections 20

and 21 of the Act held as follows:

“35. This distinction between Sections 20 and 21

may be noticed at this stage.  In the first instance,

the power given under Section 20 is to the State

Government and not to the competent authority. The

power given is to exempt the land, and the exemption

is   to   be   granted   to   a   person.     The   purpose   of

exemption   is   either   public   interest   or   relief   from

personal undue hardship.  It does not appear to be

obligatory on the State Government to prescribe any

conditions while granting the exemption.  However, if

any   conditions   are   specified   and   if   the   State

Government   is   later   satisfied   that   there   is

noncompliance with any of the conditions, the State

9

Government   is   given   power   to   withdraw   the

exemption.

36. As far as Section 21 is concerned, the power

conferred by it is not  to exempt  the land but to

declare   it   not   to   be   excess   for   the   purposes   of

Chapter III.   The power is given to the competent

authority itself. It is to be exercised by it only under

one circumstance.   That circumstance is that the

holder of the vacant land should declare before it

within a specified time and in the prescribed form

and manner, that he desires to utilise the land for

the construction of the dwelling units of not more

than   the   particular   size   mentioned   therein   for

accommodating   the   weaker   sections   and   in

accordance   with   any   scheme   approved   by   the

specified authority.   It is the competent authority

which is required to make inquiry as it deems fit into

such a declaration, and if it is satisfied, to declare

that   such   land   shall   not   be   excess   within   the

meaning of the said chapter.   However, it appears

that the competent authority is required to prescribe

certain terms and conditions while declaring the land

not to be an excess land, including a condition with

regard to the time­limit within which such buildings

are to be constructed, and on the breach of any of

the conditions, the competent authority is also given

power to declare the land to be an excess land.”

11.Shri Bhaskar Govind Bhoir and Shri Waman Govind Bhoir

were   the   original   owners   of   the   lands   which   were   declared

surplus under the Act on 31.07.1980.  The agreement for sale

dated   12.03.1984   executed   by   the   owners   in   favour   of   the

appellant, who was the proprietor of M/s. Jay Pali Builders,

itself recited that the sale would be subject to the provisions of

10

the Act and that the appellant would obtain all permissions for

development under the same.  A general power of attorney dated

15.01.1985 was then executed by the owners in favour of the

appellant inter alia authorising him to pursue matters before the

competent authority under the Act and to obtain all necessary

permissions, exemptions etc. for development on the lands.  The

appellant   then  applied   for   exemption   which  was   granted   on

02.03.1988   by   the   State   Government   under   the   guidelines

issued   under   Section   20   of   the   Act   being   Government

Resolution,   Housing   and   Special   Assistance   Department   SS

1086/2340/XIII dated 22.08.1986.  The exemption was granted

in respect of 78 tenements to be constructed on the exempted

lands identified as Survey No. 37 (part corresponding to CTS No.

261) and Survey No. 34 (Part CTS No. 245).   The exemption

mandated 20 per cent (15 tenements) to be handed over for

allotment to government nominees belonging to weaker sections

of the society. A corrigendum was issued on 29.12.1988 by the

State Government at the request of the appellant, increasing the

area for construction under Section 8(4) of the Act from 3785

sq.mtrs to 4412.10 sq.mtrs.   The 20 per cent requirement for

government   nominees   accordingly   stood   enhanced   to   18

11

tenements.  As out of the two CTS plots for which exemption was

granted, the appellant developed only one plot bearing CTS No.

261, he was therefore liable to surrender 588 sq.mtrs. i.e. 20% of

the   built­up   area   in   form   of   14   tenements   for   allotment   to

Government nominees.

12. The   order   of   exemption   dated   02.03.1988   contained

conditions which were in accord with the statutory provisions.

Clauses 5, 9, 13, 17 and 18 are considered relevant and are

extracted hereinunder: ­

“5. The said person shall commence construction of

the tenements within a period of 1 year from the date

of   this   exemption   order   shall   complete   the

construction   work   within   3   years,   falling   the

exemption shall stand withdrawn.  If only a part of

the   land   utilized   by   the   said   person   and   a   aprt

remains vacant at the end above date 22.02.1991 the

exemption for the part which remain vacant or where

the   buildings   are   incomplete,   for   the   land   under

incomplete   building   and   the   land   appurtenant

thereto shall be deemed to have been withdrawn and

vacant land and such land with structure and land

appurtenant shall be acquired as per chapter III of

the Urban Land (Ceiling and Regulation) Act, 1976.

***

9.  The said person shall sell 20% of the permitted

floor   space   to   the   allottees   nominated   by   the

Government of Maharashtra at the rate of Rs. Sq.ft.

(illegible).

***

12

13. The said person shall not transfer the exempted

lands or without building thereon or any part thereof

to   any   other   person,   except   for   the   purpose   of

mortgage   in   favour   of   any   financial   institutions

specified in sub­section (1) of section 19 of the for

raising finance for the purpose of construction of any

one of the tenements mentioned above, breach of this

conditions shall that exemption granted under this

order stands withdrawn.

***

17.If at any time, the State Government is satisfied

that   there   is   a   breach   of   any   of   the   conditions

mentioned in this order, shall be competent for the

State Government to withdraw by an the exemption

order from the date specified in the order.  Provided

that,   before   making   any   such   order   the   state

Government shall give reasonable opportunity to the

person   whose   are   exempted   for   making

representation against the proposed withdrawal.

18.when   any   such   exemption   is   withdrawn   or

deemed to be withdrawn under these conditions, the

provisions of the Chapter­III of the said Act shall

apply   to   the   lands   as   if   the   land   had   not   been

adopted under this order.”

13.We are of the considered opinion that in the nature of the

composite exemption granted, the failure of the authorities to

cancel   or  withdraw   the   exemption for   breach  by  transfer  of

development rights to respondents nos.2­4 or construction on

one   plot   only   and   the   consequent   claim   based   on   the   “No

Objection Certificate” dated 08.06.1993 issued for purposes of a

water connection, is of no avail to the appellant as the certificate

13

expressly recites that so far only seven tenements had been

handed over meaning thereby that the further seven tenements

remained   to   be   handed   over.   The   certificate   was   therefore

conditional in nature and not absolute.

14.The   plea   of   the   appellant   that   the   liability   under   the

impugned demand rested upon respondent nos. 2 to 4 alone in

view of the development agreement between the parties, and that

the authorities had made any direct communication with the

said respondents also does not merit any consideration in view

of the facts of the case coupled with the provisions of the Act.

Subsequent to the grant of exemption, the appellant entered into

a development agreement with respondent nos. 2 to 4 as early as

on 29.08.1988 describing himself as the owner and also handed

over the title deeds of the property. But the appellant informed

the authorities of this fact very belatedly on 15.04.2005. The

building plan was approved in the name of the appellant on

19.10.1988.   The   permission   to   commence   construction   was

issued in his name on 28.02.1989. He alone had applied for

extension of the scheme leading to issuance of the corrigendum

dated 29.12.1988. The appellate authority in his order dated

14

12.07.2006 has adequately noticed that it was the appellant who

was the de facto owner of the plot, had submitted the application

for exemption, given an undertaking on stamped paper dated

16.05.2005 to fulfil the conditions of the exemption by providing

the   additional   seven   tenements   or   market   value   in   respect

thereof.  The question of any estoppel, therefore, does not arise.

Shri Patil is therefore right in his submission that any dispute

between the appellant and respondents nos. 2 to 4 under the

development agreement between them falls in the realm of a

private dispute and does not detract from the exclusive liability

of the appellant under the order of exemption. 

15.The appellant having failed to hand over the remaining

seven tenements, the impugned demand dated 15.10.2005 then

came to be raised by respondent no.1 as being the current

market value rate of the remaining seven tenements pursuant to

the undertaking of the appellant dated 16.05.2005.   This was

preceded by repeated request to the appellant for handing over

seven tenements.

15

16. There is no dispute with regard to the fact that there had

been a breach by the appellant in terms of the exemption.  The

authority under the Act also did not take any steps to withdraw

the exemption because of such breach.   The tenements have

been constructed and sold as we were informed. No directions

therefore can be issued to hand over seven more tenements from

the   constructions   so   raised.   The   question   that   arises   for

consideration however is whether the competent authority under

the Act possesses the power to recover the market value of seven

tenements for failure to hand over possession in terms of the

order of exemption.  The undertaking dated 16.05.2005 by the

appellant, to pay the price of the same in the event of the failure

to do so, in our opinion cannot expand the statutory powers of

the competent authority under the provisions of Sections 20 and

21   of   the   Act.     The   appellant   has   justifiably   raised   a   pure

question   of   law   before   us   for   the   first   time,   which   was

acknowledged not to have been raised earlier either before the

appellate authority or the High Court under Section 38(4) of the

Act.

16

17.It being a pure question of law, the facts being undisputed,

we see no reason not to allow the appellant to raise the same

before us for the first time. The competent authority under the

Act could have certainly withdrawn the exemption in the event of

breach along with all its attended consequences. Failure to do so

did not deprive the statutory authority of its powers to proceed

appropriately under the Act. But the competent authority being

a creature of the statute under Section 2(d) of the Act, cannot

act   beyond   its   statutory   jurisdiction   and   the   exercise   of   its

powers shall remain circumscribed by the provisions of the Act.

Any undertaking by the appellant cannot expand the statutory

jurisdiction of the competent authority.   The demand for the

market value of the remaining seven tenements, falling outside

the purview of the Act, cannot be construed as money due to the

Government so as to vest in it the nature of an arrears of land

revenue recoverable under Section 265 of the Maharashtra Land

Revenue   Code,   1966.     We   have,   therefore,   no   hesitation   in

concluding that the impugned demand is dehors the provisions

of the Act and unsustainable being beyond the statutory powers

of the competent authority and thus arbitrary. 

17

18.The submission of Shri Amar Dave with regard to a cap of 5

per cent on the tenements to be handed over in view of the

judgement in M/s. Shantistar Builders (supra) has to be stated

to be rejected.   As noticed above,  M/s. Shantistar Builders

(supra) has been interpreted to be prospective in nature.  A bare

perusal of paragraphs 21 and 22 of the judgement leaves no

doubt   in   our   mind   also   that   it   was   intended   to   be   only

prospective in nature in its operation.

19.The order of the High Court is set aside.  The appeal stands

allowed.

…….……………………….J.

 (Rohinton Fali Nariman)

……………………………..J.

   (Navin Sinha)  

New Delhi,

September 02, 2020

18