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REPORTABLE

IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CIVIL ORIGINAL JURISDICTION

WRIT PETITION (CIVIL) NO. 980 OF 2019

VIKAS KISHANRAO GAWALI    …PETITIONER

VERSUS

STATE OF MAHARASHTRA & ORS.   …RESPONDENTS

WITH

WRIT PETITION (CIVIL) NO. 981 OF 2019

WRIT PETITION (CIVIL) NO. 1408 OF 2019

AND

WRIT PETITION (CIVIL) NO. 743 OF 2020

J U D G M E N T

A.M. KHANWILKAR, J.

1.These writ petitions under Article 32 of the Constitution of

India seek a declaration that Section 12(2)(c) of the Maharashtra

Zilla Parishads and Panchayat Samitis Act, 1961

1

, is ultra vires the

1 for short, “the 1961 Act”

2

provisions of Articles 243­D and 243­T including Articles 14 and

16 of the Constitution of India.   In addition, the validity of the

notifications dated 27.7.2018 and 14.2.2020 issued by the State

Election   Commission,   Maharashtra   providing   for   reservation

exceeding 50 per cent in respect of Zilla Parishads and Panchayat

Samitis  of districts Washim, Akola, Nagpur and Bhandara have

been questioned and it is prayed that the same be quashed and set

aside.   A district wise chart has been presented to illustrate the

excess reserved percentage and seats (more than aggregate 50 per

cent of total seats), in some of the districts, which reads thus:

“District: Washim

Particulars Total

Seats

General Reserved Exceed 50 per cent

SCSTOBCPercentage Seats

Zilla Parishad 52 23 1104 14 5.76 % 3

Gram 

Panchayat

490 219 10039132 5.30 % 26

District: Bhandara

Particulars Total

Seats

General Reserved Exceed 50 per cent

SCSTOBCPercentage Seats

Zilla Parishad 52 25 0904 14 1.92 % 1

Gram 

Panchayat

541 261 9143146 1.75 % 9

District: Akola

Particulars Total

Seats

General Reserved Exceed 50 per cent

SCSTOBCPercentage Seats

Zilla Parishad 53 22 1205 14 8.49 % 4

3

Panchayat 

Samiti

106 44 2509 28 8.49 % 9

Gram 

Panchayat

539 226 12542146 8.07 % 43

District: Nagpur

Particulars Total

Seats

General Reserved Exceed 50 per cent

SCSTOBCPercentage Seats

Zilla Parishad 58 25 1007 16 6.89 % 4

Panchayat 

Samiti

116 51 1915 31 6.03 % 7

Gram 

Panchayat

772 330 13797208 7.25 % 56

District: Gondiya

Particulars Total

Seats

General Reserved Exceed 50 per cent

SCSTOBCPercentage Seats

Zilla Parishad 53 23 0610 14 6.60 % 3

Panchayat 

Samiti

106 45 1219 30 7.54 % 8

Gram 

Panchayat

544 232 6699147 7.35 % 40”

(emphasis supplied)

2.The   conundrum   in   these   matters   revolves   around   the

exposition of the Constitution Bench of this Court in K. Krishna

Murthy (Dr.) & Ors. v. Union of India & Anr.

2

.   Relying on the

dictum in the said decision, the petitioners would urge that it is no

more open to the respondents to reserve more than 50 per cent

(aggregate)   seats   in   the   concerned   local   bodies   by   providing

reservation   for   Scheduled   Castes

3

/Scheduled   Tribes

4

/Other

2 (2010) 7 SCC 202

3 for short, “the SCs”

4 for short, “the STs”

4

Backward Classes

5

.   Whereas, the respondent­State would urge

that the stated decision recognises that it is permissible to reserve

seats for OBCs to the extent permissible in the 1961 Act.  Further,

in exceptional situation, the reservation for SCs/STs/OBCs in the

concerned  local bodies (Zilla  Parishads  and  Panchayat Samitis)

could exceed even 50 per cent of the total seats.  This is the central

issue to be dealt with in the present writ petitions.

3.The provision in the form of Section 12 of the 1961 Act

enables the respondents to reserve 27 per cent of seats in the

concerned  Zilla Parishads  and  Panchayat Samitis.   Section 12 of

the 1961 Act is reproduced hereunder:

“12. Division of District into electoral division.—(1) The

State Election Commission shall, for the purposes of

election   of   Councillors   divide   every   District;   into

electoral divisions (the territorial extent of any such

division   not   being   outside   the   limits   of   the   same

Block), each returning one Councillor, and there shall

be a separate election for each electoral division:

Provided that,  such electoral division  shall be

divided in such a manner that the ratio between the

population   of   each   electoral   division   and   the   total

number   of   Councillors   to   be   elected   for   the  Zilla

Parishad  shall,   so   far   as   practicable,   be   the   same

throughout the Zilla Parishad area:

Provided   further   that,   while   distributing   such

electoral divisions among the Panchayat Samitis, not

less than two electoral divisions shall be allotted to

each Panchayat Samiti.

5 for short, “the OBCs”

5

(2)(a) In the seats to be filled in by election in a

Zilla Parishad there shall be seats reserved for persons

belonging to the Scheduled Castes, Scheduled Tribes,

Backward Class  of  citizens  and  women,  as may   be

determined by the State Election Commission in the

prescribed manner:

(b)   the   seats   to   be   reserved   for   the   persons

belonging to the Scheduled Castes and the Scheduled

Tribes in a Zilla Parishad shall bear, as nearly as may

be, the same proportion to the total number of seats to

be filled in by direct election in that Zilla Parishad as

the population of the Scheduled Castes or, as the case

may be, the Scheduled Tribes in that  Zilla Parsishad

area bears to the total population of that area and

such seats shall be allotted by  rotation to different

electoral divisions in a Zilla Parishad:

Provided   that,   in   a  Zilla   Parishad  comprising

entirely the Scheduled Areas, the seats to be reserved

for the Scheduled Tribes shall not be less than one­

half of the total number of seats in the Zilla Parishad: 

Provided   further   that,   the   reservation   for   the

Scheduled   Tribes   in   a   Zilla   Parishad   falling   only

partially in the Scheduled Areas shall be in accordance

with the provisions of clause (b):

Provided also that one­half of the total number

of   seats   so   reserved   shall   be   reserved   for   women

belonging to the Scheduled Castes or, as the case may

be, the Scheduled Tribes:

(c)   the   seats   to   be   reserved   for   persons

belonging   to   the   category   of   Backward   Class   of

Citizens shall be 27 per cent. of the total number

of   seats   to   be   filled   in   by   election   in   a  Zilla

Parishad  and   such   seats   shall   be   allotted   by

rotation to different electoral divisions in a  Zilla

Parishad :

Provided that, in a Zilla Parishad comprising

entirely   the   Scheduled   Areas,   the   seats   to   be

reserved for the persons belonging to the Backward

Class of Citizens shall be 27 per cent. of the seats

remaining (if any), after reservation of the seats for

the Scheduled Tribes and the Scheduled Castes :

6

Provided further that, the reservation for the

persons   belonging   to   the   Backward   Class   of

Citizens in a Zilla Parishad falling only partially in

the Scheduled Areas shall be in accordance with

the provisions of clause (c) :

Provided   also   that   one­half   of   the   total

number of seats so reserved shall be reserved for

women   belonging   to   the   category   of   Backward

Class of Citizens:

(d)   one­half   (including   the   number   of   seats

reserved   for   women   belonging   to   the   Scheduled

Castes,   Scheduled   Tribes   and   the   category   of

Backward  Class  of   Citizens)  of  the  total  number   of

seats   to   be   filled   in   by   direct   election   in   a  Zilla

Parishad shall be reserved for women and such seats

shall   be   allotted   by   rotation   to   different   electoral

divisions in a Zilla Parishad.

(3)   The   reservation   of   seats   (other   than   the

reservation   for   women)   under   sub­section   (2)   shall

cease to have effect on the expiration of the period

specified in Article 334 of the Constitution of India.”

(emphasis supplied)

4.We may straight away advert to the decision in K. Krishna

Murthy  (supra).     In   paragraph   9   of   the   decision,   this   Court

formulated two questions for its consideration, the same read thus:

“9. In   light   of   the   submissions   that   have   been

paraphrased   in   the   subsequent   paragraphs,   the

contentious issues in this case can be framed in the

following manner:

(i) Whether Article 243­D(6) and Article 243­T(6)

are   constitutionally   valid   since   they   enable

reservations in favour of backward classes for

the purpose of occupying seats and chairperson

positions   in   panchayats   and   municipalities

respectively?

7

(ii) Whether  Article 243­D(4) and Article 243­T(4)

are   constitutionally   valid   since   they   enable   the

reservation of chairperson positions in panchayats

and municipalities respectively?”

(emphasis supplied)

5.As   regards   the   discussion   on   the   question   of   validity   of

reservation in favour of backward classes, the Court proceeded to

examine the same in paragraphs 58 to 67 of the reported decision.

The essence of the view expressed by the Constitution Bench on

the said question is that Articles 243­D(6) and 243­T(6) of the

Constitution of India are merely enabling provisions and it would

be improper to strike them down as violative of the equality clause.

At the same time, the Court noted that these provisions did not

provide guidance on how to identify the backward classes and

neither do they specify any principle for the quantum of such

reservations.  Instead, discretion has been conferred on the State

legislatures to design and confer reservation benefits in favour of

backward classes.  While dealing with the provisions pertaining to

reservations in favour of backward classes concerning the States of

Karnataka and Uttar Pradesh wherein the quantum of reservation

was 33 per cent and 27 per cent respectively, the Court noted that

objections can be raised even with regard to similar provisions of

8

some   other   State   legislations.     The   real   concern   was   about

overbreadth in the State legislations and while dealing with that

aspect in paragraphs 60 to 63, the Court noted thus:

“60. There is no doubt in our minds that excessive and

disproportionate   reservations   provided   by   the   State

legislations   can   indeed   be   the   subject­matter   of

specific   challenges   before   the   courts.   However,   the

same   does   not   justify   the   striking   down   of   Articles

243­D(6)   and   243­T(6)   which   are   constitutional

provisions   that   enable   reservations   in   favour   of

backward   classes   in   the   first   place.  As   far   as   the

challenge against the various State legislations is

concerned,   we   were   not   provided   with   adequate

materials or argumentation that could help us to

make a decision about the same. The identification

of backward classes for the purpose of reservations

is an executive function and as per the mandate of

Article   340,   dedicated   commissions   need   to   be

appointed to conduct a rigorous empirical inquiry

into the nature and implications of backwardness.

61. It   is   also   incumbent   upon   the   executive   to

ensure that reservation policies are reviewed from

time to time so as to guard against overbreadth. In

respect   of   the   objections   against   the   Karnataka

Panchayat Raj Act, 1993, all that we can refer to is the

Chinnappa   Reddy   Commission   Report   (1990)   which

reflects the position as it existed twenty years ago. In

the absence of updated empirical data, it is well­

nigh impossible for the courts to decide whether

the   reservations   in   favour   of   OBC   groups   are

proportionate or not.

62. Similarly, in the case of the State of Uttar Pradesh,

the claims about the extent of the OBC population are

based on the 1991 census. Reluctant  as we are to

leave these questions open, it goes without saying that

the petitioners are at liberty to raise specific challenges

against   the   State   legislations   if   they   can   point   out

9

flaws in the identification of backward classes with the

help of updated empirical data.

63. As   noted   earlier,   social   and   economic

backwardness   does   not   necessarily   coincide   with

political   backwardness.  In   this   respect,   the   State

Governments are well advised to reconfigure their

reservation   policies,   wherein   the   beneficiaries

under   Articles   243­D(6)   and   243­T(6)   need   not

necessarily be coterminous with the Socially and

Educationally   Backward   Classes   (SEBCs)   [for   the

purpose   of   Article   15(4)]   or   even   the   backward

classes that are underrepresented in government

jobs [for the purpose of Article 16(4)].  It would be

safe to say that not all of the groups which have been

given reservation benefits in the domain of education

and employment need reservations in the sphere of

local self­government. This is because the barriers to

political   participation   are   not   of   the   same

character as barriers that limit access to education

and   employment.   This   calls   for   some   fresh

thinking   and   policy­making   with   regard   to

reservations in local self­government.”

(emphasis supplied)

6.Again, in paragraph 64, the Court noted about the absence of

explicit constitutional guidance as to the quantum of reservation in

favour of backward classes in local self­government.  For that, the

thumb   rule   is   that   of   proportionate   reservation.     The   Court

hastened to add a  word of  caution,  which in,  essence, is the

declaration of the legal position that the upper ceiling of 50 per

cent (quantitative limitation) with respect to vertical reservations in

favour of SCs/STs/OBCs taken together should not be breached.

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This has been made amply clear and restated even in paragraph 67

of the reported decision, which reads thus:

“67. In   the   recent   decision   reported   as Union   of

India v. Rakesh   Kumar [(2010)   4   SCC   50   :   (2010)   1

SCC (L&S) 961 : (2010) 1 Scale 281] this Court has

explained   why   it   may   be   necessary   to   provide

reservations   in   favour   of   the   Scheduled   Tribes   that

exceed 50% of the seats in panchayats located in the

Scheduled   Areas.  However,   such   exceptional

considerations   cannot   be   invoked   when   we   are

examining the quantum of reservations in favour of

backward classes for the purpose of local bodies

located   in   general   areas.   In   such   circumstances,

the   vertical   reservations   in   favour   of

SCs/STs/OBCs   cannot   exceed   the   upper  limit  of

50%   when   taken   together.   It   is   obvious   that   in

order to adhere to this upper ceiling, some of the

States may have to modify their legislations so as

to reduce the quantum of the existing quotas in

favour of OBCs.”

(emphasis supplied)

On that analysis, the Court in conclusion noted as follows:

“Conclusion

82. In view of the above, our conclusions are:

(i) The nature and purpose of reservations in the

context   of   local   self­government   is   considerably

different   from   that   of   higher   education   and   public

employment. In this sense, Article 243­D and Article

243­T form a distinct and independent constitutional

basis   for   affirmative   action   and   the   principles   that

have   been   evolved   in   relation   to   the   reservation

policies enabled by Articles 15(4) and 16(4) cannot be

readily applied in the context of local self­government.

Even   when   made,   they   need   not   be   for   a   period

corresponding   to   the   period   of   reservation   for   the

purposes of Articles 15(4) and 16(4), but can be much

shorter.

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(ii)   Article   243­D(6)   and   Article   243­T(6)   are

constitutionally valid since they are in the nature of

provisions which merely enable the State Legislatures

to reserve seats and chairperson posts in favour of

backward classes.  Concerns about disproportionate

reservations   should   be   raised   by   way   of   specific

challenges against the State legislations.

(iii)  We are not in a position to examine the

claims   about   overbreadth   in   the   quantum   of

reservations   provided   for   OBCs   under   the

impugned   State   legislations   since   there   is   no

contemporaneous empirical data .  The onus is on

the executive to conduct a rigorous investigation

into   the   patterns   of   backwardness   that   act   as

barriers to political participation which are indeed

quite different from the patterns of disadvantages

in   the   matter   of   access   to   education   and

employment. As we have considered and decided only

the   constitutional   validity   of   Articles   243­D(6)   and

243­T(6),   it   will   be   open   to   the   petitioners   or   any

aggrieved   party   to   challenge   any   State   legislation

enacted   in   pursuance   of   the   said   constitutional

provisions before the High Court. We are of the view

that the identification of “backward classes” under

Article   243­D(6)   and   Article   243­T(6)   should   be

distinct from the identification of SEBCs for the

purpose   of   Article   15(4)   and   that   of   backward

classes for the purpose of Article 16(4).

(iv)  The   upper   ceiling   of   50%   vertical

reservations in favour of SCs/STs/OBCs should not

be   breached   in   the   context   of   local   self­

government. Exceptions can only be made in order

to safeguard the interests of the Scheduled Tribes

in the matter of their representation in panchayats

located in the Scheduled Areas.

(v)   The   reservation   of   chairperson   posts   in   the

manner contemplated by Articles 243­D(4) and 243­

T(4) is constitutionally valid. These chairperson posts

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cannot be equated with solitary posts in the context of

public employment.”

(emphasis supplied)

7.On a fair reading of the exposition in the reported decision,

what follows is that the reservation for OBCs is only a “statutory”

dispensation to be provided by the State legislations unlike the

“constitutional” reservation regarding SCs/STs which is linked to

the proportion of population.   As regards the State legislations

providing  for  reservation  of  seats  in  respect  of  OBCs,  it  must

ensure that in no case the aggregate vertical reservation in respect

of SCs/STs/OBCs taken together should exceed 50 per cent of the

seats   in   the   concerned   local   bodies.     In   case,   constitutional

reservation provided for SCs and STs were to consume the entire

50 per cent of seats in the concerned local bodies and in some

cases in scheduled area even beyond 50 per cent, in respect of

such local bodies, the question of providing further reservation to

OBCs would not arise at all.  To put it differently, the quantum of

reservation for OBCs ought to be local body specific and be so

provisioned  to  ensure  that  it does  not  exceed  the  quantitative

limitation of 50 per cent (aggregate) of vertical reservation of seats

for SCs/STs/OBCs taken together.

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8.Besides   this   inviolable   quantitative   limitation,   the   State

Authorities   are   obliged   to   fulfil   other   pre­conditions   before

reserving   seats   for   OBCs   in   the   local   bodies.     The   foremost

requirement is to collate adequate materials or documents that

could help in identification of backward classes for the purpose of

reservation by conducting a contemporaneous rigorous empirical

inquiry into the nature and implications of backwardness in the

concerned   local   bodies   through   an   independent   dedicated

Commission   established   for   that   purpose.     Thus,   the   State

legislations cannot simply provide uniform and rigid quantum of

reservation of seats for OBCs in the local bodies across the State

that too without a proper enquiry into the nature and implications

of   backwardness   by   an   independent   Commission   about   the

imperativeness of such reservation.  Further, it cannot be a static

arrangement.  It must be reviewed from time to time so as not to

violate the principle of overbreadth of such reservation (which in

itself is a relative concept and is dynamic).   Besides, it must be

confined  only  to  the   extent   it  is  proportionate   and  within  the

quantitative limitation as is predicated by the Constitution Bench

of this Court.

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9.Notably, the Constitution Bench adverted to the fact that

provisions of most of the State legislations may require a relook,

but left the question regarding validity thereof open with liberty to

raise   specific   challenges   thereto   by   pointing   out   flaws   in   the

identification of the backward classes in reference to the empirical

data.  Further, the Constitution Bench expressed a sanguine hope

that the concerned States ought to take a fresh look at policy

making with regard to reservations in local self­government in light

of the said decision, whilst ensuring that such a policy adheres to

the upper ceiling including by modifying their legislations — so as

to reduce the quantum of the existing quotas in favour of OBCs

and make it realistic and measurable on objective parameters.

10.Despite this declaration of law and general observations cum

directions   issued   to   all   the   States   on   the   subject   matter,   the

legislature of the State of Maharashtra did not take a relook at the

existing   provisions   which   fell   foul   of   the   law   declared   by   the

Constitution Bench of this Court.  As a matter of fact, couple of

writ petitions

6

 came to be filed in the Bombay High Court in which

solemn assurance was given on behalf of the State of Maharashtra

6 W.P. (Civil) No.6676 of 2016 and W.P. (Civil) No.5333 of 2018

15

that necessary corrective measures in light of the decision of this

Court, will be taken in right earnest.   The situation, however,

remained unchanged.

11.As a matter of fact, no material is forthcoming as to on what

basis the quantum of reservation for OBCs was fixed at 27 per

cent, when it was inserted by way of amendment in 1994.  Indeed,

when the amendment was effected in 1994, there was no guideline

in existence regarding the modality of fixing the limits of reserved

seats for OBCs as noted in the decision of the Constitution Bench

in K. Krishna Murthy (supra).  After that decision, however, it was

imperative for  the State to set  up a dedicated Commission to

conduct   contemporaneous   rigorous   empirical   inquiry   into   the

nature  and   implications  of   backwardness   and  on the  basis  of

recommendations   of   that   Commission   take   follow   up   steps

including to amend the existing statutory dispensation, such as to

amend Section 12(2)(c) of the 1961 Act.  There is nothing on record

that such a dedicated Commission had been set up until now.  On

the other hand, the stand taken by the State Government on

affidavit, before this Court, would reveal that requisite information

for   undertaking   such   empirical   inquiry   has   not   been   made

16

available to it by the Union of India.  In light of that stand of the

State Government, it is unfathomable as to how the respondents

can   justify   the   notifications   issued   by   the   State   Election

Commission   to   reserve   seats   for   OBCs   in  the   concerned   local

bodies in respect of which elections have been held in the year

December   2019/January   2020,   which   notifications   have   been

challenged   by   way   of   present   writ   petitions.     This   Court   had

allowed the elections to proceed subject to the outcome of the

present writ petitions.

12.Be   that   as   it   may,   it   is   indisputable   that   the   triple

test/conditions   required   to   be   complied   by   the   State   before

reserving seats in the local bodies for OBCs has not been done so

far.   To wit, (1) to set up a dedicated Commission to conduct

contemporaneous rigorous empirical inquiry into the nature and

implications   of   the   backwardness  qua  local   bodies,   within   the

State; (2) to specify the proportion of reservation required to be

provisioned local body wise in light of recommendations of the

Commission, so as not to fall foul of overbreadth; and (3) in any

case such reservation shall not exceed aggregate of 50 per cent of

the total seats reserved in favour of SCs/STs/OBCs taken together.

17

In a given local body, the space for providing such reservation in

favour of OBCs may be available at the time of issuing election

programme (notifications).   However, that could be notified only

upon fulfilling the aforementioned pre­conditions.  Admittedly, the

first   step   of   establishing   dedicated   Commission   to   undertake

rigorous   empirical   inquiry   itself   remains   a   mirage.     To   put   it

differently,   it   will   not   be   open   to   respondents   to   justify   the

reservation for OBCs without fulfilling the triple test, referred to

above.

13.As regards Section 12(2)(c) of the 1961 Act inserted in 1994,

the plain language does give an impression that uniform and rigid

quantum of 27 per cent of the total seats across the State need to

be set apart by way of reservation in favour of OBCs.  In light of the

dictum of the Constitution Bench, such a rigid provision cannot be

sustained much less having uniform application to all the local

bodies   within   the   State.     Instead,   contemporaneous   empirical

inquiry must be undertaken to identify the quantum qua local body

or local body specific.

14.In our opinion, the provision in the form of Section 12(2)(c)

can be saved by reading it down, to mean that reservation in favour

18

of OBCs in the concerned local bodies may be notified to the

extent, that it does not exceed 50 per cent of the total seats

reserved in favour of SCs/STs/OBCs taken together.   In other

words, the expression “shall be” preceding 27 per cent occurring in

Section 12(2)(c), be construed as “may be” including to mean that

reservation for OBCs may be up to 27 per cent but subject to the

outer limit of 50 per cent aggregate in favour of SCs/STs/OBCs

taken together, as enunciated by the Constitution Bench of this

Court.  On such interpretation, Section 12(2)(c) can be saved and

at the same time, the law declared by the Constitution Bench of

this Court can be effectuated in its letter and spirit.

15.The argument of the respondent­State that the reservations in

favour of OBCs must be linked to population, is very wide and

tenuous.   That plea if countenanced, will be in the teeth of the

dictum of the Constitution Bench of this Court wherein it has been

noted   and   rejected.     The   Court   has   expounded   about   the

distinction in the matter of reservation in favour of SCs and STs on

the one hand, which is a “constitutional” reservation linked to

population   unlike   in   the   case   of   OBCs   which   is   a   “statutory”

dispensation.  Therefore, the latter reservation for OBCs must be

19

proportionate   in   the   context   of   nature   and   implications   of

backwardness and in any case, is permissible only to the extent it

does not exceed the aggregate of 50 per cent of the total seats in

the local bodies reserved for SCs/STs/OBCs taken together.

16.Indeed, this Court had allowed the State Election Commission

to conduct elections on the basis of old dispensation in terms of

orders   dated   28.08.2019,   07.11.2019   and   13.12.2019,   by

recording prima facie view as noted in the order dated 18.12.2019.

However, it was made amply clear that the elections in respect of

five districts (Nagpur, Washim, Akola, Dhule and Nandurbar) were

allowed to proceed subject to the outcome of present writ petition(s)

questioning the validity of Section 12(2)(c) of the 1961 Act.  Thus

understood, the respondents cannot take benefit of the prima facie

observations to repel the challenge to the old dispensation being

continued despite the decision of the Constitution Bench of this

Court and more particularly, to the notifications reserving seats for

OBC candidates exceeding the quantitative limitation of aggregate

50 per cent of total seats in the local bodies concerned.

17.In light of the finding recorded hitherto (that no inquiry much

less contemporaneous rigorous empirical inquiry into the nature

20

and   implications   of   backwardness   by   a   dedicate   Commission

established by the State for the purpose has been undertaken), it is

not open to the State to fall back on Section 12(2)(c) as enacted in

1994.  That provision, as aforementioned, is an enabling provision

and would become functional and operational only upon fulfilling

triple test as specified by the Constitution Bench of this Court.

That is the sine qua non or the quintessence for exercise of power

to reserve seats for OBCs in the local bodies.  Indeed, the exercise

of power to reserve seats for OBCs springs from Section 12(2)(c) of

the 1961 Act, but that is hedged by conditions and limitations

specified by the Constitution Bench of this Court and would not get

ignited until such time.

18.Thus understood, the impugned notifications issued by the

State   Election   Commission   reserving   seats   for   OBCs   in   the

concerned   local   bodies,   suffer   from   the   vice   of   foundational

jurisdictional error.  The impugned notification(s) to the extent it

provides for reservation for OBCs in the concerned local bodies, is,

therefore, void and without authority of law. 

19.A  priori,   the   elections   conducted   by   the   State   Election

Commission on the basis of such notifications concerning reserved

21

OBC seats alone are vitiated and must be regarded as non est in

the eyes of law from its inception in the wake of declaration of law

in that regard by the Constitution Bench of this Court.  The fact

that   it   will   impact   large   number   of   seats   throughout   the   five

districts   or   elsewhere   where   such   elections   are   conducted   in

2019/2020, would make no difference.  For, such reservation was

not permissible in law unless the essential steps, as propounded

by the Constitution Bench of this Court, had been taken before

issuing the election notifications, that too only to the extent of

quantitative limitation.  This position would apply in full measure,

to all elections conducted in respect of reserved OBC seats by the

State Election Commission duly notifying that the same will be

subject to the outcome of these writ petitions.  The State Election

Commission   must   proceed   to   take   follow   up   steps   and   notify

elections for seats vacated in terms of this decision for being filled

up by open/general category candidates for the remainder tenure

of the concerned Gram Panchayats and Samitis.  We are inclined to

take this view as it is not possible to identify which of the reserved

seat for OBCs in the concerned local body would fall foul of the law

22

declared by the Constitution Bench of this Court, amongst the total

seats reserved for OBCs. 

20.The respondent­State through learned counsel had urged that

this Court ought not to entertain the present writ petitions as writ

petitions

7

  were still pending before the High Court for the same

relief.  We are not impressed by this hyper technical objection.  It is

true that petitioners in two writ petitions had first approached the

High Court, but still the issue under consideration needs to be

answered at the instance of petitioners in other two writ petitions

praying for the same reliefs.  Indeed, it would have been possible

for us to request the High Court to decide the issue in the first

instance but as the matter essentially pertains to the width of

declaration and directions given by the Constitution Bench of this

Court in K. Krishna Murthy (supra) and its implementation in its

letter and spirit, we deem it appropriate to answer the issue under

consideration.

21.It has been faintly suggested by the respondent­State in its

written submission that the writ petition may be set down for

further hearing.  However, we fail to fathom why such a plea has

7  W.P. (Civil) No. 2756 of 2019; W.P. (Civil) No. 2893 of 2019 and W.P. (Civil) No.

9159 of 2020

23

been   put   forth   especially   when   the   State   has   already   filed   a

consolidated affidavit in this Court, apart from the comprehensive

written submissions filed after closure of oral arguments.  In our

opinion,   no   fruitful   purpose   will   be   served   by   showing   that

indulgence.  For, the matter is capable of and is being disposed of

on the basis of undisputed fact that before instructing the State

Election Commission to reserve seats for OBC groups in the local

bodies, no attempt was made by the State Government to set up a

dedicated   Commission   to   conduct   contemporaneous   rigorous

empirical   inquiry   into   the   nature   and   implications   of

backwardness, and then to act upon the report of the Commission.

That fact is reinforced from the consolidated affidavit filed by the

respondent­State in SLP (Civil) No. 33904 of 2017, which was the

lead matter until it was disposed of on 17.02.2021, after analogous

hearing with the present writ petitions.  That consolidated affidavit

was filed pursuant to the directions given by this Court  vide  order

dated 19.01.2021, which 

reads thus:

24

“Heard learned counsel for the parties. We direct

the  Respondent­State  to file  a  consolidated  affidavit

dealing   with   the   issues   raised   in   each   of   these

proceedings   including   in   the   form   of   interlocutory

application(s)   to   be   served   on   learned   counsel

appearing   for   the   concerned   petitioners/applicants

within three weeks from today.

We clarify that the consolidated affidavit will

be   a   common   affidavit   used   in   the   concerned

petitioners and application(s) as the case may be.

List on 11.02.2021.”

(emphasis supplied)

Accordingly, the consolidated affidavit dated 04.02.2021 came to

be filed by the State duly sworn by the Deputy Commissioner

(Establishment), which reads thus:

“COUNTER AFFIDAVIT ON BEHALF OF

RESPONDENT

I, D.D. Shinde age 55 years, Occ. Service, presently

working as Deputy Commissioner (Establishment) in

the   office   of   Divisional   Commissioner,   Nashik,

Maharashtra, do hereby submit on solemn affirmation

as under that:­

1. I am the authorized officer of the respondent in

the   present   Special   Leave   Petition.     I   am   also

authorized   to   file   Counter   Affidavit   on   behalf   of

Respondent  as  such I  am  well conversant  with  the

facts and circumstances of the case and hence I am

competent   and   authorized   to   swear   this   Counter

Affidavit on behalf of the Respondent.

2. I have gone through the contents of the present

Special Leave Petition in reply thereto the answering

Respondent seeks to file this Counter Affidavit in order

to   oppose   the   averments   and   contentions   of   the

Special Leave Petition with liberty of this Hon’ble Court

25

to   file   a   further   Counter   Affidavit   as   and   when

necessary   and   with   the   permission   of   this   Hon’ble

Court.

3. The State Government has filed affidavits dated

05.11.2019   and   13.03.2020,   and   I   repeat   and

reiterate the contents of the same as if the same have

been set out herein, in extenso.  I say that I am filing

this Affidavit  in  compliance of  the  directions of  the

Hon’ble Court in its order dated 19.01.2021, passed in

the above Special Leave Petition.

4. I say that the elections were held to the Zilla

Parishads   of   five   districts   in   Maharashtra,   namely

Nagpur,   Washim,   Akola,   Dhule   and   Nandurbar   in

December 2019/January 2020, pursuant to the orders

passed  by  this  Hon’ble  Court.    In all the  aforesaid

districts,   the   reservation   exceeded   50%.     It   is   the

contention of the Petitioners that in all the aforesaid

districts the reservation could not have exceeded 50%

as it was the upper limit as set out in the judgments of

Indra Sawhney vs. Union of India reported in (1992) 3

SCC 217  and the judgment of  K. Krushnamurthy vs.

Union of India reported in (2010) 7 SCC 202.  The only

issue that essentially remains for consideration of this

Hon’ble   Court,   in   all   these   matters   is   whether   the

reservation in all the aforesaid five districts could have

exceeded 50%.

5. I repeat and reiterate that the elections held in

December 2019/January 2020 have been held on the

basis of the old dispensation, but for future elections,

the  State  Government  will have  to provide  category

wise breakup of population and in particular regarding

Backward Class Category (BCC), as the information

can be provided only by the Central Government.  It is

therefore   submitted   that,   I.A.   No.188324/2019   be

allowed and the Registrar General of India, Ministry of

Home Affairs, Government of India and the Secretary,

Ministry of Social Justice and Welfare be added as

party   respondents   in   the   aforesaid   Special   Leave

Petitions.     It   is   further   submitted   that,   I.A.

No.188318/2019 be allowed and the Registrar General

of India, Ministry of Home Affairs, Government of India

26

and   the   Secretary,   Ministry   of   Social   Justice   and

Welfare   be   directed   to   make   available   the   data   of

Socio­Economic   Census   2011,   to   the   extent   only

relating   to   the   caste   of   the   citizens   of   Rural

Maharashtra,   to   enable   the   Government   of

Maharashtra   to   calculate   population   belonging   to

castes   that   make   a   part   of   Backward   Classes   of

Citizens (BCC) in Maharashtra.

6. I repeat and reiterate with regard to the decision

of the Constitution Bench of this Hon’ble Court in K.

Krishnamurthy   (supra),   and   in   particular   paragraph

no.83(iv) thereof, it is submitted with respect that, a

reading of paragraphs no.59, 64, 66 and 67 thereof,

create a doubt as to whether 50% vertical reservations

referred to in paragraph no.82(iv) can be regarded as

unalterable.  A breakup of the figures in respect of the

five   districts   (mentioned   in   the   order   dated

18.12.2019)   show   that   if   the   direction   given   in

paragraph no.82(iv) are to be strictly complied with, it

may not be possible to give effect thereto, at least in

respect of Dhule and Nandurbar districts which have

high tribal population.

7. I submit that in the case of K. Krushna Murthy

(Supra) the Hon’ble Constitution Bench of this Hon’ble

Court   lays   down   that   the   nature   and   purpose   of

reservations in the context of local self­government is

considerably different  from  that of higher education

and   public   employment.     It   further   lays  down   that

Article 243­D and Article 243­T form a distinct and

independent constitutional basis for affirmative action

and the principle that have been evolved in relation to

the reservation policies enabled by Articles 15(4) and

16(4) of the Constitution, cannot be readily applied in

the context of local self­government.

8. I   submit   that   in   the   absence   of   explicit

constitutional   guidance   as   to   the   quantum   of

reservation in favour of backward classes in local self­

government, the rule of thumb is that of ‘proportionate

reservation’.  Admittedly, reservations in excess of 50%

do exist in some exceptional cases, when it comes to

the domain of political representation, which is the

27

outcome of exceptional considerations in relation to

these areas.  Similarly, vertical reservations in excess

of 50% are permissible in the composition of local self­

government institutions located in the Fifth Schedule

Areas.  I submit that in the judgment of Union of India

v. Rakesh Kumar reported in (2010) 4 SCC 50,   this

Hon’ble Court has explained why it may be necessary

to   provide   reservations   in   favour   of   the   Scheduled

Tribes   that   exceed   50%   of   the   seats   in   local   self­

governments located in the Scheduled Area.

9. With regard to the elections held in December

2019/January 2020, in Nandurbar district, 44 out of

56   seats   were   reserved   for   Scheduled   Tribes   (ST)

category   which   was  in  keeping   with   the   population

ratio.  This itself consumed 50% upper limit provided

by   the   Constitution   Bench   of   this   Hon’ble   Court,

leaving   1   reservation   for   Scheduled   Caste   (SC)

Category.   In respect of elections held in December

2019/January 2020, in Dhule district, 23 out of 56

seats were reserved for Scheduled Tribes (ST) category

which was in keeping with the population ratio.  This

itself   consumed   50%   upper   limit   provided   by   the

Constitution Bench of this Hon’ble Court, leaving 3

reservation   for   Scheduled   Caste   (SC)   Category.     In

Dhule District the talukas of Saktri and Shirpur are

partly ‘Scheduled Areas’.   In Nandurbar District, the

talukas of Navapur, Taloda, Akkalkuwa and Akrani are

fully ‘Scheduled Areas’ and the blocks of Nandurbar

and Shahda are partly ‘Scheduled Areas’.   I say that

both   Dhule   and   Nandurbar   Districts,   being   partly

‘Scheduled Areas’ would fall within the exceptions laid

down in the case of Indra Sawhney (Supra).  Further,

the decision of  Indra Sawhney (Supra)  was given in

respect   of   reservation   measures   enabled   by   Article

16(4) of the Constitution.  The principles of reservation

which are applicable for public employment and for

admission   to   educational   institutions   cannot   be

readily applied in respect of a reservation policy made

to   protect   the   interests   of   the   Scheduled   Tribes   by

assuring them of majority of reservation in Scheduled

Areas.   Further, the case of  Indra Sawhney (Supra)

reveals   that   though   an   upper   limit   of   50%   was

28

prescribed for reservations in public employment, the

said   decision   recognizes   the   need   of   exceptional

treatment in some circumstances.  The case of Indra

Sawhney (supra) prescribes an upper limit of 50% (in

paragraph 806 of the judgment) because Article 16(4)

deals   with   ‘adequate   representation’   and   not

‘proportionate   representation’.     Hence,   the   elections

held in December 2019/January 2020 ought not to set

aside   for   the   districts   of   Dhule   and   Nandurbar

districts.

10.In   any   event,   as   set   out   in   detail   in   the

Affidavit   dated   13.3.2020,   I   say   that   the   State

Government   is   unable   to   provide   category   wise

breakup of population and in particular regarding

Backward   Class   Category   (BCC),   as   that

information can be provided only by the Central

Government and the same is not forthcoming.  It is

important that the data of Socio­Economic to the

extent  only  of   field   relating  to  the   caste   of   the

citizens of Rural Maharashtra, be provided to the

State Government by the Central Government, so

as   to   enable   the   State   Government   to   calculate

population belonging to castes that make a part of

Backward Caste of Citizens (BCC) in Maharashtra .

With   regard   to   the   elections   held   in   December

2019/January 2020, in Nagpur, Washim, and Akola

districts, the reservations exceeded 50% of the seats,

only by 6% to 8% and ought not to be set aside by this

Hon’ble Court.

11.I repeat and reiterate that it is important that

the data of Socio­Economic to the extent only of field

relating   to   the   caste   of   the   citizens   of   Rural

Maharashtra, be provided to the State Government by

the   Central  Government,   so   as  to   enable   the   State

Government   to   calculate   population   belonging   to

castes that make a part of Backward Caste of Citizens

(BCC) in Maharashtra.

12.Considering the facts and circumstances of the

case in hand, the special leave petition deserves to be

dismissed.

29

13.That   no   new   additional   facts   or   documents,

which are not part of the record are stated or annexed

in the counter affidavit.

Hence this Counter Affidavit.

                                   (Deponent)

Drawn by:       Sd/­

Rahul Chitnis, Advocate. (D.D. Shinde)”

(emphasis supplied)

22.As matter of fact, this affidavit plainly concedes that in case of

some local bodies, the reservation has far exceeded 50 per cent

with nominal seats for general category.  At this stage, it may be

relevant to mention that the consolidated affidavit refers to the

previous   affidavit(s)   dated   5.11.2019   and   13.03.2020   which,

however, do not contain any other statement, or any additional

information,   requiring   scrutiny   in   the   context   of   the   issues

answered in this decision.  The consolidated affidavit also refers to

three interlocutory applications filed in the disposed of SLP (Civil)

Nos. 33904­33910 of 2017.   IA No.188324 of 2019 was filed for

direction   to   allow   impleadment   of   Registrar   General   of   India,

Ministry   of   Home   Affairs,   Government   of   India   and   Secretary,

Ministry of Social Justice and Welfare as party respondents in the

SLP.   That was because the State had sought directions against

30

that party to furnish census data on the basis of which analysis

could be done by the State for providing reservation to OBCs in the

local bodies, in the elections due in 2019/2020.  That relief was

claimed by the State in IA No.188318 of 2019.   Since the said

elections are completed, the State is free to pursue with the Union

of India for getting requisite information which can be then made

available to the dedicated Commission to be established by it for

conducting a contemporaneous rigorous empirical inquiry into the

nature and implications of backwardness of the concerned groups.

As regards IA No.108915 of 2019 referred to in the consolidated

affidavit, the relief claimed was to defer the impending elections in

the   concerned  Zilla   Parishads  and  Panchayat   Samitis.     Those

elections having been completed in 2019/2020, obviously the relief

as claimed is worked out.  We, therefore, fail to understand as to

why the State Government wants further hearing of the matter on

such flimsy and specious grounds.  To observe sobriety, we say no

more.

31

23.We, however, appreciate the stand taken by the State Election

Commission  which is  in conformity  with  the  exposition of  the

Constitution Bench of this Court; and that it had issued impugned

notifications by making it amply clear to all concerned that the

elections were being conducted as directed by this Court and would

be  subject  to  the  outcome  of  the   present  writ  petitions.     The

elections were held only after this Court directed the State Election

Commission to ensure that the elections in the concerned  Zilla

Parishads and Panchayat Samitis of as many as five districts (out

of 36 districts) of the State, were not being conducted even after

more  than  two  years  from   the  expiry  of   term  of   the  outgoing

councillors/members of the concerned local bodies.

24.The State Election Commission had invited our attention to

the fact that, provision similar to Section 12(2)(c) of the 1961 Act

regarding   reservation   for   OBCs   finds   place   in   other   State

enactments

8

  concerning the establishment of Village  Panchayat,

Municipal Council, Nagar Panchayat, Corporation, etc.  Needless to

8 (1) The Maharashtra Village Panchayats Act, 1959 – Section 10(2)(c)

    (2)  Maharashtra   Municipal  Councils,   Nagar   Panchayats   and  Industrial

Townships Act, 1965 – Sections 9(2)(d) and 341(B)(4)

  (3) The Maharashtra Municipal Corporations Act, 1949 – Section 5A(1)(c)

32

observe that the view taken in this judgment would apply with full

force to the interpretation and application of the provisions of the

stated Act(s) and the State Authorities must immediately move into

action to take corrective and follow up measures in right earnest

including to ensure that future elections to the concerned local

bodies are conducted strictly in conformity with the exposition of

this Court in K. Krishna Murthy (supra), for providing reservation

in favour of OBCs.

25.In conclusion, we hold that Section 12(2)(c) of the 1961 Act is

an enabling provision and needs to be read down to mean that it

may be invoked only upon complying with the triple conditions

(mentioned in paragraph 12 above) as specified by the Constitution

Bench of this Court, before notifying the seats as reserved for OBC

category in the concerned local bodies.  Further, we quash and set

aside the impugned notifications to the extent they provide for

reservation   of   seats   for   OBCs   being   void   and  non   est  in   law

including the follow up actions taken on that basis.   In other

words, election results of OBC candidates which had been made

subject to the outcome of these writ petitions including so notified

in the concerned election programme issued by the State Election

33

Commission, are declared as  non est  in law and the vacancy of

seat(s) caused on account of this declaration be forthwith filled up

by the State Election Commission with general/open candidate(s)

for the remainder term of the concerned local bodies, by issuing

notification in that regard.

26.As a consequence of this declaration and direction, all acts

done and decisions taken by the concerned local bodies due to

participation of members (OBC candidates) who have vacated seats

in terms of this decision, shall not be affected in any manner.  For,

they be deemed to have vacated their seat upon pronouncement of

this judgment, prospectively.   This direction is being issued in

exercise of plenary power under Article 142 of the Constitution of

India to do complete justice.

27.It was urged that this Court ought not to exercise plenary

power under Article 142 and abjure from disturbing the completed

elections.   However, we are not impressed with this contention

because participation in the elections conducted since December

2019 to the concerned local bodies across the State of Maharashtra

was on clear understanding that the results of the reserved seats

for OBCs would be subject to the outcome of these writ petitions.

34

That was clearly notified by the State Election Commission in the

election   programme   published   by   it   at   the   relevant   time,   in

consonance with the directions given by this Court vide interim

orders.   Therefore, the reliefs as claimed and being granted in

terms of this judgment, are in consonance with liberty given by this

Court.

28.Accordingly, these writ petitions must partly succeed.   The

challenge to the validity of Section 12(2)(c) of the 1961 Act is

negatived.  Instead, that provision is being read down to mean that

reservation in favour of OBCs in the concerned local bodies can be

notified to the extent that it does not exceed aggregate 50 per cent

of   the   total   seats   reserved   in   favour   of   SCs/STs/OBCs   taken

together.  In other words, the expression “shall be” preceding 27

per cent occurring in Section 12(2)(c), be construed as “may be”

including to mean that reservation for OBCs may be up to 27 per

cent but subject to the outer limit of 50 per cent aggregate in

favour of SCs/STs/OBCs taken together, as enunciated by the

Constitution   Bench   of   this   Court.     However,   the   impugned

notifications/orders dated 27.7.2018 and 14.2.2020 and all other

similar   notifications   issued   by   the   State   Election   Commission

35

during the pendency of these writ petitions mentioning that the

elections to the concerned local bodies were being held subject to

the outcome of these writ petitions, are quashed and set aside to

the extent of providing reservation of seats in the concerned local

bodies for OBCs.  As a consequence, follow up steps taken on the

basis of such notifications including the declaration of results of

the candidates against the reserved OBC seats in the concerned

local bodies, are declared non est in law; and the seats are deemed

to have been vacated forthwith prospectively by the concerned

candidate(s)   in   terms   of   this   judgment.     The   State   Election

Commission shall take immediate steps to announce elections in

respect of such vacated seats, of the concerned local bodies, not

later than two weeks from today, to be filled by general/open

category   candidates   for   the   remainder   term   of   the

Panchayat/Samitis.  Ordered accordingly.

The writ petitions are disposed of in the above terms.   No

order as to costs.

36

All pending applications also stand disposed of.

……………………………J.

(A.M. Khanwilkar)

……………………………J.

         (Indu Malhotra) 

……………………………J.

  (Ajay Rastogi)

New Delhi;

March 04, 2021.