IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CIVIL APPELLATE JURISDICTION

CIVIL APPEAL NO. 2644 OF 2016

LOONKARAN GANDHI (D) THR. LR.       …APPELLANT

Versus

STATE OF MAHARASHTRA AND ORS. ...RESPONDENTS

J U D G M E N T

J.K. Maheshwari, J.

1.This   appeal   has   been   filed   against   the   order   dated

29.09.2009 passed in Writ Petition No. 2022 of 1992 by the High

Court of Judicature of Bombay at Nagpur Bench. The said Writ

Petition was filed by the father of the appellant/land owner (now

deceased) seeking writ in the nature of mandamus to declare the

action of the respondents in taking over possession of the subject

land owned by him pursuant to acquisition made by respondent

no. 2 as illegal, arbitrary and without any authority of law. The

land owner also sought compensation @ Rs. 400­500/­ per sq. ft.

with commensurate damages caused on account of mental agony

suffered in last several years, or in alternate, allotment of plot of

1

REPORTABLE

equal dimension in the same vicinity. During the pendency of the

petition,   the   original   writ   petitioner   died   and   his   legal   heir

(appellant herein) was substituted. 

2.The High Court observed that possession of land was taken

in 1970 and the award in case of other land owners was passed

in year 1986, separating the case of appellant. Therefore, partly

allowing the writ petition, High Court directed respondent nos. 2

and 3 to complete the exercise for grant of alternate plot on or

before 31.01.2010 or otherwise determine compensation on or

before 30.04.2010 and pay damages as per Section 48­A of the

Land Acquisition Act, 1894 (hereinafter referred to as ‘LA Act’) in

accordance with law.

3.For ready reference and convenience, hereinafter we shall

refer the deceased father of the appellant as ‘land owner’; his

legal heir as ‘appellant’; Respondent No. 1/State of Maharashtra

as ‘State’; Nagpur Improvement Trust/Respondent No. 2 as ‘NIT’

and   Respondent   No.   3/Special   Land   Acquisition   Officer   as

‘SLAO’.

4.The facts succinctly stated are that, in an auction dated

26.02.1943   held   by   the   Commissioner   Court   of   Wards,   the

2

landowner purchased two plots bearing No. 8 admeasuring 9800

sq. ft. of Khasra No. 35/8 and No. 18 admeasuring 7248 sq. ft. of

Khasra No. 35/9 at Mouza Khamla, District Nagpur, Maharashtra

on payment of Rs. 880/­. The said plots previously belonged to

‘Ex­Malguzar   Pande’.   The   sale   deeds   of   both   the   plots   were

executed by the representative of the Court of Wards in favour of

the   landowner   on   02.03.1944.   Vide   order   dated   09.05.1962

passed by S.D.O., Nagpur, the revenue records were corrected

and those plots were mutated in the name of the landowner. NIT

required   the   said   land   for  ‘Ajni   Street   Scheme’  (hereinafter

referred to as ‘Scheme’) for which the notification under Section

39 of Nagpur Improvement Trust Act, 1936 (hereinafter referred

to as ‘NIT Act’) akin to Section 4 of the LA Act was published on

12.07.1962 specifying Khasra Nos. 35/1 and 35/2 only. The final

declaration under Section 45 of the NIT Act akin to Section 6 of

the LA Act was published on 16.01.1969. After final declaration,

NIT vide letter dated 10.10.1969 requested the State for transfer

of   Khasra   Nos.   35/1   and   35/2   to   it   for   the   Scheme,   as   it

presumed the land to be Government Nazul land. Sometime in

the year 1970, NIT constructed the road on 5390 sq. ft. of land of

3

Khasra No. 35/8 which included plot No. 8 belonging to the land

owner. Thus, admittedly, after taking of possession of subject

land, road was constructed in 1970 on it and is in public use

since then.

5.In   reply   to   letter   dated   10.10.1969   written   by   NIT,   the

Collector, District Nagpur on 31.05.1972 informed that transfer of

land of Khasra Nos. 35/1 & 35/2 is not possible because it is not

Government land; in fact, the said land belonged to and was

occupied by Ex­Malguzar Pande. Therefore, NIT was instructed to

submit valuation report of the remaining land. The land owners

also received ‘no objection’ to sell other plot No. 18 of Khasra No.

35/9 from NIT on 21.02.1976 and sold it to one Anil Hinge on

08.03.1976. For the sake of clarity, it is only ‘plot No. 8’, i.e.,

Khasra no. 35/8 which is the subject land in the present appeal

and not plot No. 18 of Khasra No. 35/9.  

6.The first notice dated 18.07.1974 issued by SLAO under

Section 9(3) of LA Act was served to landowner and second notice

dated 07.09.1974 was also served, however, none of the said

notices specified that Khasra No. 35/8 is also under acquisition.

Nevertheless, the land owner without prejudice to his rights, filed

4

his statement of claim in Revision Case No. 82­86/71­72. The NIT

in reference to its previous letter dated 10.10.1969, again wrote to

SLAO on 02.02.1977, requesting him to determine the interests of

land owners on Khasra nos. 35/1 and 35/2. Thereafter, third

notice dated 18.10.1977 under Section 9(3) of the LA Act was

served to the landowner, however, again there was no mention of

Khasra no. 35/8. In the said scenario, the landowner in reply to

the   notice,   requested   SLAO   to   discharge   his   land   from   the

acquisition proceedings primarily on the ground that Khasra No.

35/8 was not reflected in all three notices. The said prayer was

opposed by NIT by response dated 19.04.1979, contending that

Khasra   No.   35/8   was   part   of   Khasra   Nos.   35/1   and   35/2.

However, the SLAO vide order date 01.08.1981 separated the

papers   of   the   land   owner.   It   is   also   on   record   that   NIT   in

furtherance to its letter dated 02.02.1977, informed SLAO on

03.11.1981 that proposal for acquisition of Khasra Nos. 35/1 and

35/2 had been submitted and the interest of various persons

shall   be   determined   including   the   land   owner,   however,   the

proposal with respect to Khasra No. 35/8 was still not submitted.

5

7.The land owner awaiting a proposal from NIT, filed a claim

on 25.11.1981 requesting grant of alternate plot in the same

vicinity on the ground that the possession of his land was taken

in 1970 and as on date, road is already constructed on the same.

In response, NIT vide letter dated 02.06.1982 asked the land

owner to prove his title without considering its own reply dated

19.04.1979. Meanwhile, on 22.09.1986, SLAO passed an award

for adjoining pieces of land in Khasra Nos. 35/3 and 35/4 and

since the papers of land owner were separated, no award was

passed with respect to Khasra No. 35/8. Corrected city survey

record dated 26.09.1986, recording name of land owner in Khasra

No. 35/8 was supplied to him. In view of the corrected records,

landowner   again   submitted   a   representation   to   NIT   on

17.01.1987 and requested for alternate plot. In reply letter dated

06.03.1987, NIT informed landowner that plot No. 8 in Khasra

No.   35   belonging   to   land   owner   was   under   acquisition,   and

alternate plot cannot be allotted. The land owner was directed to

approach SLAO for compensation for the said plot. Having no

clear   response,   the   land   owner   sent   a   legal   notice   dated

02.09.1987 to NIT and sought details of acquisition proceedings

under which his land was acquired, however, it was of no avail. In

6

the   meantime,   the   land   owner   made   a   representation   to   the

Guardian Minister seeking allotment of an alternate plot, which

was forwarded to NIT. Pursuant thereto, NIT vide reply dated

19.12.1988 to Guardian Minister admitted that the land of the

land owner is under acquisition but grant of alternative plot is not

possible. Be that as it may, correspondences were exchanged and

finally NIT vide letter dated 15.01.1990 apprised the land owner

regarding   pending   acquisition   proceedings   of   his   land.   Land

owner   again   submitted   representation   dated   25.07.1990   and

09.04.1991 for grant of alternate plot as compensation, but again

to no avail.

8.Aggrieved   by   the   inaction   of   authorities   and   delayed

response to his representations, on the advice of the advocate,

land owner filed a complaint before Consumer Forum, Nagpur,

which was withdrawn for want of jurisdiction. Thereafter, the

land owner on 29.04.1992 filed ‘Writ Petition No. 2022/1992’

before High Court of Bombay, Nagpur Bench praying the above

said reliefs. The State did not file any reply, however, SLAO filed a

reply and did not dispute the land acquisition notification for the

Scheme. The issuance of three notices under Section 9(3) of LA

7

Act; the order dated 01.08.1981 passed by SLAO separating the

papers of land owner as evident from the records; the passing of

the award dated 22.09.1986 in the case of landowners of other

Khasra Nos. 35/3 and 35/4 were neither denied nor disputed.

More so, the SLAO in its reply did not raise any plea of delay and

laches in filing the writ petition by landowner. 

9.So far as stand of NIT before the High Court is concerned,

the   issuance   of   notifications   for   land   acquisition   was   not

controverted. It was stated that Khasra No. 35 mentioned in the

final Notification consisted of total area of 8.56 acres of Khasra

Nos. 35/1 and 35/2 out of which, 6.56 acres was Government

land and the remaining land was of Ex­Malguzar Pande. It was

stated that the west side of High Court Road was laid down in the

compelling   public   need   for   the   city   of   Nagpur.   All   the

communications between NIT, State, SLAO and land owner were

not disputed. It was stated that the request for a grant of the

alternate plot was rightly declined and the order passed by SLAO

on 01.08.1981 was not an order of discharge. Therefore, the land

owner on the anvil of said order cannot contest that his land was

not acquired. The passing of the award on 02.09.1986 for the

8

land of other land holders was not denied. With respect to prayer

for grant of compensation @ Rs. 400 to Rs. 500 per. sq. ft., it was

said that the actual value of land may hardly be Rs. 125 to Rs.

150 per sq. ft. at relevant time, hence, the compensation as

sought is on the higher side. It was lastly submitted that the writ

petition has been filed after inordinate delay, therefore, it ought to

be dismissed on the ground of laches. 

10.The High Court by the impugned order partly allowed the

writ petition as referred above. Being aggrieved, the appellant is

before this Court assailing the said judgment. After notice in this

appeal, NIT filed counter affidavit, whereas, the prayer of the

State   to   file   counter   affidavit   was   declined   vide   order   dated

07.12.2012 with the liberty to file additional documents. During

the pendency, the counsel for appellant on 03.07.2013 without

prejudice gave up his claim of alternative plot provided NIT is

prepared to pay compensation as per current market rate. On

request, time was granted to counsel for NIT to seek instructions.

In   reply,   additional   affidavit   was   filed   by   NIT   stating   that

compensation as per market rate is not possible, since it is a

9

public body and informed the award granting compensation @ Rs.

54,717/­ has been passed.  

11.The appellant filed additional affidavit along with a valuation

report dated 16.07.2013 showing the current market value of

land as in the year 2013 as Rs. 3,93,45,696/­. In view of the

inordinate delay in passing of award from the date of notification

and taking over of possession, prayer is made to mould the relief

in exercise of the powers under Article 142 of the Constitution of

India. 

12.After having heard learned counsel for the parties and in the

facts of the case, in our view, the following questions arise for

consideration:

i) Whether the impugned judgment of the High Court

negating   the   plea   of   appellant   seeking   ‘lapse’   of   the

acquisition proceedings in terms of Section 11­A of LA Act

is liable to be interfered with? 

ii)  Whether   decision   of   NIT   refusing   to   grant

alternative plot, as directed by the High Court, requires

interference in this appeal?

iii)Whether in the peculiar facts of the case, delay

caused   in   determination   of   compensation   despite   time

10

bound directions by the High Court, what suitable relief

can be granted to appellant?

IN REFERENCE TO QUESTION NO. 1

13.It is not in dispute that the notification was issued under

Section 39 of the NIT Act on 12.07.1962. Although the said

notification is not on record, but looking at the material brought,

it is clear that the land of Khasra No. 35/1 and 35/2 only,

without mentioning Khasra No. 35/8 in the said notification was

proposed for acquisition. The final notification was issued with

same details. The possession of Khasra No. 35/8 was taken in

the year 1970 and the road was constructed on 5390 sq. ft.

utilising the entire land of 9800 sq. ft of the said Khasra. It is

relevant to note that vide Act of 68 of 1984, amendment in the LA

Act was introduced adding Section 11­A, whereby passing an

award determining the compensation within period of two years

was made necessary. In case the award has not been passed

within the specified period, it shall result in lapsing of acquisition

proceedings. In the present case, the acquisition was under the

State Act, i.e., NIT Act with the aid of LA Act, however, it’s

applicability in such acquisition requires consideration. 

11

14.The said issue of applicability of Section 11­A of the LA Act

in an acquisition proceeding carried under NIT Act has been

decided by this Court in the case of  “Nagpur Improvement

Trust Vs. Vasantrao and Others, (2002) 7 SCC 657”, wherein

it was clarified that the subsequent amendment made by Act No.

68 of 1984 will have no effect on the acquisition made under the

State Act, which means the lapsing provision under Section 11­A

introduced by Act of 68 of 1984, does not apply to acquisition of

land by Nagpur Improvement Trust under NIT Act. The same

principle has been reiterated in  “Bankatlal Vs. Special Land

Acquisition Officer and Another, (2014) 15 SCC 116”, wherein

it was held that the NIT Act is a complete code in itself, except to

apply   the   provisions   of   the   LA   Act   that   stood   legislatively

incorporated in the said Act, and other provisions would not

apply. It was held that the subsequent amendment made by Act

68 of 1984 inserting Section 11­A would have no effect on the

acquisition made under NIT Act. 

15.In view of the above, we are of the considered opinion that

the   provisions   of   Section   11­A   of   LA   Act   which   provides   for

lapsing   of   the   land   acquisition   proceedings,   would   not   be

12

applicable where acquisition was made under NIT Act. In view of

the foregoing discussion and settled law, we are of the considered

opinion that the High Court has not committed any error in

negating the plea of lapsing of acquisition proceedings as raised

by the appellant.

IN REFERNECE TO QUESTION NO. 2

16.By the impugned order dated 29.09.2009 passed by the

High Court, directions were issued to NIT to consider the prayer

for the grant of alternate land to the appellant. The said prayer

was   rejected   by  the   Chairman,   NIT   on   31.12.2009,   inter­alia

stating that grant of alternate land in lieu of compensation is not

possible in the absence of any provisions in the Act. The said

rejection has not been separately challenged by the appellant and

has attained finality. In our view also, the said plea does not have

any statutory backing under NIT Act, therefore, refusal made by

NIT does not warrant any interference. Be that as it may, on

03.07.2013, counsel for the appellant without prejudice to his

right made a statement that to amicably resolve the controversy,

the appellant was willing to give up the claim of grant of alternate

plot provided NIT is prepared to pay the current market price as

13

on 03.07.2013. Thereafter, time was sought by counsel for NIT to

seek instructions. After instructions, NIT filed its response on

02.08.2013 wherein the grant of an alternative plot was denied.

As discussed, after the rejection of the representation to grant

alternate land particularly in absence of any statutory backing,

we are not inclined to entertain the said plea. Nonetheless, the

said prayer was not seriously pressed by the appellant and prayer

was   confined   to   grant   of   adequate   compensation.   Therefore,

question no. 2 is answered accordingly. 

IN REFERNECE TO QUESTION NO. 3

17.In the case at hand, compulsory acquisition of the subject

land was initiated issuing preliminary notification in 1962 and

final notification in January 1969 under the provisions of NIT Act

with the aid of LA Act. As per Section 59 of NIT Act, for any

scheme, the NIT may acquire the land with the previous sanction

of the State Government under the LA Act as modified by NIT Act.

As per Section 61(b) of NIT Act, for the purpose of acquiring the

land,  the  provisions  of  LA Act  shall apply subject to further

modifications as indicated in the Schedule. As per Section 67 of

the NIT Act, the provisions of the LA Act are made applicable for

14

determination of award for the land so acquired. The Schedule as

referred to in Section 61 has made the modification in the LA Act.

Some of the modifications made in clause 6 adding Section 17­A

and clause 14 adding Section 48­A are relevant for the purpose of

this case, in addition to other provisions as referred hereinabove.

Therefore, for ready reference, they are reproduced as thus –

“17­A. Transfer of land to Trust –

In every case referred to in section 16 or section 17, the Collector

shall, upon payment of the cost of acquisition, make over change of

the land to the Trust and the land shall thereupon vest in the Trust,

subject to the liability of the Trust to pay any further costs which

may be incurred on account of its acquisition.”

“48­A. Compensation to be awarded when land not acquired

within two years –

(1) If within a period of two years from the date of the publication of

the declaration under section 6 in respect of any land, the Collector

has not made an award under section 11 with respect to such land,

the owner of the land shall, unless he has been to a material extent

responsible for the delay, be entitled to receive compensation for the

damage suffered by him in consequence of the delay. 

(2) The provisions of Part III of this Act, shall apply so far as may be,

to   the   determination   of   the   compensation   payable   under   this

section.”

Section 67 of the NIT Act makes it clear that for the purpose

of  determining  the   compensation  and   to  pass   an  award,   the

provisions of the LA Act would be applicable. Thus, LA Act has its

application to such extent for land acquired by the NIT subject to

15

the   modifications   made   under   the   NIT   Act.   In   view   of   the

provisions of the NIT Act, the preliminary notification of the land

acquisition shall be under Section 39, and the final Notification

shall be under Section 45 for compulsory acquisition as specified

in Section 59 of the NIT Act. It is to be noted here that, Section 16

of the LA Act deals with the power of Collector to take possession

of the land after he has made an award under Section 11 and the

said land shall thereupon vest absolutely in the Government free

from all encumbrances. Section 17 of LA Act deals with the

special powers in case of urgency, but the said provision is not

relevant in the facts of the present case. Further, Section 17­A of

the LA Act as modified in the Schedule referred to in Section 61 of

NIT Act adopts the procedure specified in Section 16 or 17 of the

LA Act. Section 17­A prescribes that the Collector upon payment

of the cost of acquisition shall make over change of the land to

the Trust and the land shall thereupon vest in the Trust subject

to discharge of liability and payment of any further cost which

may   be   incurred   on   account   of   acquisition.   Therefore,   the

applicability of Section 11 of LA Act which deals with enquiry and

award, and Section 16 of LA Act which deals with power of

Collector to take possession, even in acquisition under the NIT

16

Act is ‘sine qua non’. While making an inquiry under Section 11,

the applicability of Section 9 which deals with issuance of notice

to persons interested, is an integral procedure in the proceedings.

Hence, for the purpose of determination of compensation to pass

an   award   in   case   of   acquisition   of   land   under   NIT   Act,

applicability of the said provisions of the LA Act has been duly

recognised in Section 67 of the NIT Act.

18.As per Section 16 of the LA Act, the Collector on making an

award   may   take   possession   of   the   land   to   vest   it   in   the

Government. Similarly, under Section 17­A added to Schedule of

NIT Act, passing of an award is a necessary pre­condition to vest

the land with NIT. Further, Section 48­A specifies that if award is

not passed by the Collector within a period of two years from the

date of final notification, the land owner, if not responsible for

delay   to   a   material   extent,   shall   be   entitled   to   receive

compensation for damages suffered by him in consequence of

delay.   The   said   damage   would   be   determined   as   per   the

provisions of Part­III of LA Act. 

19.In view of the said basic provisions if we see the facts of this

case, then it is not in dispute that the subject land was occupied

17

by Ex­Malguzar Pande. The land owner purchased the land in

auction and sale deed was executed in his favour by the Court of

Wards. As per the order dated 09.04.1962 passed by the SDO,

Nagpur, the revenue records were corrected recording his name

before issuance of preliminary notification. In the said notification

as well as in the final notification dated 16.01.1969, Khasra No.

35/8 was not mentioned. The NIT had taken possession and

constructed the road on the west side entrance of the High Court

which is in public use. After final notification, statutory notice

under   Section   9   of   LA   Act   was   issued   to   all   the   persons

interested. As per the mandate of law, such notice shall contain

particulars of the land needed for acquisition with an intent to

ask the affected parties to submit their respective claims and

interests. 

20.In the instant case, three notices were issued to the land

owners  including  deceased  land   owner  Loonkaran  Gandhi   on

18.07.1974,   07.09.1974   and   18.10.1977.   However,   as   stated

above, the said notices did not mention Khasra No. 35/8. Since

Khasra   No.   35/8   was   not   mentioned,   land   owner   filed   the

application   seeking   discharge   from   acquisition   proceedings.

18

Pursuant thereto, SLAO separated the claim of land owner from

other claimants emanating out of same notification. It is pertinent

to   note   that   NIT   vide   letter   dated   10.10.1969   informed   the

Collector,   Nagpur   that   Khasra   Nos.   35/1   and   35/2   are

Government Nazul land and asked for transfer of such land in

favour of NIT for the Scheme. In reply, the Collector, Nagpur on

31.05.1972 informed that such land cannot be transferred since

it is not a government land and belongs to Ex­Malguzar Pande.

Therefore,   the   Collector   requested   NIT   to   submit   a   valuation

report of the remaining land. The NIT vide letter dated 02.02.1977

acknowledged and requested the SLAO to determine the interest

of   the   persons   from   Khasra   Nos.   35/8   to   35/12.   Later,   NIT

submitted proposals for Khasra No. 35/1 and 35/2, but it is not

on record why the proceedings to determine compensation of

Khasra No. 35/8 of the land owner were not commenced. 

21.The correspondence also reflects that in absence of initiation

of proceedings for determination of compensation, land owner

submitted a representation to allot alternate land equal to the

land of Khasra No. 35/8 in the same locality which was denied on

06.03.1987. As per material placed, in cases of other landowners,

19

the award was passed on 22.09.1986 by SLAO with respect to

Khasra Nos. 35/3 and 35/4. Thus, it is apparent that possession

was taken from land owner without payment of compensation

and the prayer for alternate piece of land was rejected. It is also

apparent that even up to filing the writ petition, proceedings to

award compensation of the land of Khasra No. 35/8 were not

commenced.   On   filing   the   Writ   Petition,   even   during   its’

pendency, action to determine compensation was not started.

Therefore, the High Court by the impugned order directed NIT to

consider the prayer for the grant of an alternate plot, otherwise,

SLAO to pass award on or before 30.04.2010. As directed by the

High Court, prayer for the grant of alternate plot was rejected by

NIT, but the award was not passed within the time given in the

order by the High Court.  

22.In the given facts, the appellant filed this Special Leave

Petition, wherein, notice was issued on 22.03.2010. The NIT filed

its   counter­affidavit   on   18.06.2012   contesting   the   case.   On

03.07.2013, this Court passed an order as under –

“Shri Shekhar Naphade, learned senior counsel appearing

for  the petitioner made a statement that without prejudice

to his rights and with   a view to amicably resolve the

controversy, his client is willing to   give   up his claim

20

provided   the   competent   authority   of   the   Nagpur

Improvement  Trust is prepared to pay the current market

price.

Shri Satyajit A. Desai, learned counsel appearing

for   the   Nagpur   Improvement   Trust   requests   for   an

adjournment   to   seek   instructions from the concerned

authorities.             

Put up after two weeks.”

23.Later, on 22.07.2013, the NIT further sought time to seek

instructions in view of the statement made by the counsel for the

appellant. Thereafter on 02.08.2013, NIT filed additional affidavit

in which reference to ‘ex­parte’ award passed on 30.04.2013 was

made for the first time and it was stated that a sum of Rs.

54,717/­ has been awarded to the appellant. On 21.10.2013,

during arguments, this Court found that there was an inordinate

delay in passing the award dated 22.09.1986 in the case of other

land owners. Therefore, an explanation was sought for delay of 17

years, 8 months and 13 days. The said order dated 21.10.2013 is

relevant and therefore reproduced as thus –

“After the arguments were heard for some time, Shri Uday

Dube, learned counsel for the State of Maharashtra made

a request for short adjournment to enable his client to file

an additional affidavit to explain 17 years 8 months and

13 days delay between issue of notification under Section

45 of the Nagpur Improvement Trust, 1936 and passing of

the award. Shri Dube further stated that he shall instruct

the   concerned   officer   to   explain   as   to   why  appropriate

21

award was not passed within the time specified in order

dated 29.09.2009 passed by the High Court. 

The   request   of   Shri   Dube   is   accepted   and   the   case   is

adjourned to 1.11.2013..”

24.In view of the above order, time to file additional affidavits

and to explain the delay was allowed to SLAO and NIT, which

were filed by them on 11.11.2013 and 04.12.2013 respectively. In

the said additional affidavits, the SLAO and NIT, both attributed

delay to each other and also against the appellant. Therefore, the

Court after hearing passed the order on 03.01.2014, which is

reproduced as under – 

“The case was taken up on 21st October, 2013, the Court

had passed the following order: 

"After   the   arguments   were   heard     for     some

time, Shri  Uday  Dube, learned  counsel  for  the

State  of Maharashtra made a request for short

adjournment     to   enable   his   client   to   file     an

additional     affidavit     to   explain   17   years,   8

months   and   13   days   delay   between   issue   of

notification   under   Section   45   of   the   Nagpur

Improvement   Trust,   1936   and   passing   of   the

award. Shri Dube further stated that he shall

instruct  the  concerned  officer to  explain  as  to

why appropriate award was not  passed  within

the   time   specified   in   order   dated   29.09.2009

passed by  the  High Court.

The request of Shri Dube is accepted and the

case is adjourned to 1.11.2013."

Pursuant to the said order, explanation has been filed by

the State which shows that there was  disputes between

22

the   respondents due to which there was a delay of 17

years, 8 months and 13 days between issue of notification

under Section 45 of the Nagpur Improvement Trust, 1936

and passing of the award. 

In the circumstances, respondents are directed to explain

as to why this Court will not grant suitable relief to the

petitioners   by   directing   the   respondents   as   to   allot

equivalent alternative plots in the adjoining area or to pay

the compensation on the basis of market value as on the

date of award with solatium and interest, as  per  law. 

Affidavit may be filed within three weeks. Reply, if  any,

be filed within two weeks thereof.               

Post the matter after six weeks.”

25.In response to the order, neither the State Government nor

SLAO submitted any explanation. It is only NIT who filed an

additional   affidavit   on   25.01.2014,   inter­alia,   stating   that

allotment of alternate plots in the adjoining area is not possible

and denied the payment of compensation as per market value as

existing on 03.07.2013. It was stated that it is only the appellant

who can be blamed for inordinate delay. In the said affidavit, the

causes of delay were crystallized in three slots, viz. between the

issuance of notifications till filing of writ petition; delay during the

pendency of writ petition; and delay between the date of order in

the   writ   petition   and   passing   the   award.   On   filing   the   said

explanation and upon hearing the parties on 22.07.2014, this

Court passed the following order – 

23

“Heard Mr. Shekhar Naphade learned senior counsel and

Mr. Gagan Sanghi, learned counsel for the petitioner. Mr.

Marlapalle learned senior counsel for Respondent No. 1

and   Mr.   Pallav   Shishodia,   learned   senior   counsel   for

Respondent No. 2 in part.

The   learned   counsel   for   the   parties   shall   file

respective charts precisely putting forth why there was

enormous delay in passing the award. We have asked

learned counsel for the parties to undertake this exercise

as we are of considered opinion that the compensation

that   is   allowable   under   Section   48­A   of   the   Nagpur

Improvement Trust Act, 1936 may be applicable if a case

is made out.

 List on 5th August, 2014.”

26.In furtherance to the said order, it is only the appellant who

filed the chart and explained as to how and in what manner, the

delay is caused. It was further stated that only respondents are

responsible   for   not   passing   the   award   despite   time   bound

directions given by the High Court. Conversely, the SLAO passed

an ex­parte award that too without any intimation or notice as

mandated by Section 12(2) of LA Act.

27.After hearing the parties and upon perusal of the averments

made in the additional affidavits filed in furtherance of orders

dated 03.07.2013, 21.10.2013 and 22.07.2014, it is clear that

Respondents have taken more than six and half years to issue

final   notification   which   was   published   on   16.01.1969.   The

24

possession had been taken immediately and the three notices

under Section 9 of LA Act were issued on 18.7.1974, 07.09.1974

and 18.10.1977 respectively. The award was passed in the case of

other   land   owners   on   22.09.1986,   leaving   the   case   of   land

owner/appellant herein. Thus, it is apparent that the period of

seven years has been taken to issue the notice under Section 9 to

the appellant after the date of taking the possession and the

award was passed in the case of other land owners after more

than 17 years, separating the claim of the appellant. In view of

the said chain of events, the delay cannot be attributed to the

appellant. More so, the writ petition filed by land owner before

High Court on 29.04.1992 was decided on 29.09.2009, i.e., after

about 17 years. During the pendency of the writ petition, the

delay, if any, occurred, cannot be attributed to the appellant, but

it may reflect on conduct of respondents for not passing the

award   even  during   such  pendency.   It   is   not   out   of   place   to

observe that the High Court has not outrightly disregarded the

claim of the appellant for grant of alternate plot in adjoining area

and directed the NIT to take a decision. In case, the allotment of

plot   was   not   possible,   respondents   were   directed   to   pass   an

award within the time frame. The NIT denied the alternate plot,

25

but even thereafter, the award was not passed within the time

limit fixed by the High Court. The award on record was passed by

SLAO only when this Court had taken cognizance in the matter.

Therefore, even after the order of the High Court, there is a delay

of more than three years in passing of the award. Thus, in our

considered opinion, the delay cannot be said to be attributable to

the appellant.

28.As per discussion made above and in the facts of this case,

what amount of compensation may be directed to the appellant

herein needs to be looked into. In this regard, in the case of

compulsory acquisition of land, the eminent domain of the State

cannot   be   doubted.   Simultaneously,   right   of   the   land   owner

enshrined   under   Article   300­A   and   Article   31­A   of   the

Constitution of India which has been recognized as a human/civil

right cannot be overlooked. Therefore, if any individual is to be

divested or deprived of the said right by the State, it ought not be

done without giving compensation in accordance with law for the

land so acquired for public purpose. 

29.In the above context, we can profitably refer the judgment of

this Court in the case of  “Tukaram Kana Joshi and Others

26

through   Power­of­Attorney   Holder   Vs.   Maharashtra

Industrial  Development  Corporation and  Others,  (2013) 1

SCC 353”. In the said case, this Court had the occasion to

consider the principles of eminent domain, absolute power and

deprivation of the rights to property of an individual. The relevant

paragraphs of the said judgment are reproduced as thus –

“11.  …..There   is   a   distinction,   a   true   and   concrete

distinction, between the principle of “eminent domain” and

“police power” of the State. Under certain circumstances,

the police power of the State may be used temporarily, to

take possession of property but the present case clearly

shows   that   neither   of   the   said   powers   have   been

exercised.   A   question   then   arises   with   respect   to   the

authority or power under which the State entered upon the

land. It is evident that the act of the State amounts to

encroachment, in exercise of “absolute power” which in

common parlance is also called abuse of power or use of

muscle power. To further clarify this position, it must be

noted that the authorities have treated the landowner as a

“subject” of medieval India, but not as a “citizen” under

our Constitution.

* * * *

17. Depriving the appellants of their immovable properties

was a clear violation of Article 21 of the Constitution. In a

welfare State, statutory authorities are bound, not only to

pay   adequate   compensation,   but   there   is   also   a   legal

obligation   upon   them   to   rehabilitate   such   persons.   The

non­fulfilment   of   their   obligations   would   tantamount   to

forcing the said uprooted persons to become vagabonds or

to indulge in anti­national activities as such sentiments

would be born in them on account of such ill­treatment.

Therefore, it is not permissible for any welfare State to

uproot   a   person   and   deprive   him   of   his

27

fundamental/constitutional/human rights, under the garb

of industrial development.

18. The appellants have been deprived of their legitimate

dues for about half a century. In such a fact situation, we

fail   to   understand   for   which   class   of   citizens   the

Constitution provides guarantees and rights in this regard

and what is the exact percentage of the citizens of this

country,   to   whom   constitutional/statutory   benefits   are

accorded, in accordance with the law.

19.…..Even  under valid acquisition proceedings, there is

a legal obligation on the part of the authorities to complete

such acquisition proceedings  at the earliest, and to make

payment of requisite compensation……” 

30.The   said   judgment   has   been   referred   in   the   case   of

“Bhimandas Ambwani (Dead) through LRs Vs. Delhi Power

Company Limited, (2013) 14 SCC 195”, wherein this Court had

considered the aspect of inordinate delay of about five decades in

not granting the compensation to the land loser from the date of

taking over of possession and directed the respondent to make

the award treating the date of Section 4 notification as on the

date of order passed by this Court. For ready reference, the

relevant paragraph is reproduced as thus – 

“14. The instant case is squarely covered by the aforesaid

judgment in Tukaram case [(2013) 1 SCC 353] and thus,

entitled for restoration of possession of the land in dispute.

However, considering the fact that the possession of the

land was taken over about half a century ago and stood

completely developed as Ms Ahlawat, learned counsel has

submitted   that   a   full­fledged   residential   colony   of   the

28

employees   of   DESU   has   been   constructed   thereon,

therefore, it would be difficult for Respondent 1 to restore

the possession. In such a fact situation, the only option left

out   to   the   respondents   is   to   make   the   award   treating

Section 4 notification as, on this date i.e. 12­2­2013 and

we   direct   the   Land   Acquisition   Collector   to   make   the

award after hearing the parties within a period of four

months   from   today.   For   that   purpose,   the   parties   are

directed to appear before the Land Acquisition Collector

c/o the Deputy Commissioner, South M.B. Road, Saket,

New Delhi on 26­2­2013. The appellants is at liberty to file

a reference under Section 18 of the Act and to pursue the

remedies available to him under the Act. Needless to say

that   the   appellants   shall   be   entitled   to   all   statutory

benefits.

31.Recently, the similar approach was adopted in the case of

“Delhi Airtech Services Pvt. Ltd. and Another Vs. State of

U.P. and Another, (2022) SCC Online SC 1408” , wherein 3­

Judge Bench of this Court in a reference while dealing with the

divergent views of two Judges relating to taking over of possession

without following the mandate of Section 17 of the LA Act, vis­a­

vis violation of constitutional guarantee to a citizen under Article

300­A of the Constitution of India, the Court answered the said

reference as thus –  

25.  On weighing all aspects of the matter, we deem it

appropriate that it will serve the ends of justice to direct

the respondents to determine the market value insofar as

the appellant's land is concerned by reckoning the relevant

date as 09.06.2008 (i.e. the date on which the award was

ultimately passed), by applying the yardstick under Act,

29

1894.   It   is   made   clear   that   only   the   market   value   be

determined as on that date but for awarding the statutory

benefits, it shall be calculated from the date of the original

notification   since   admittedly   the   appellant   has   been

dispossessed on 04.02.2003 pursuant to the notification

dated 17.04.2002. Further, from the date on which the

fresh   award   is   passed   pursuant   to   this   judgment,   the

appellant   would   get   the   cause   of   action   for   seeking

reference if dissatisfied with the quantum of compensation

awarded.   It   is   made   clear   that   the   determination   of

compensation, in this case, shall not give rise to any right

in favour of any other land loser whose land was acquired

under the same notification, to seek for re­determination of

compensation   where   the   same   has   already   attained

finality.

* * * *

27. In the result, we pass the following order:  

(i) The provision contained in Section 11A of Act, 1894

shall   be   applicable   to   cases   in   which   the   acquiring

authority has not complied with the requirement of sub­

section (3A) to Section 17 of Act, 1894 by tendering and

paying eighty per centum of the estimated compensation

before taking possession since possession in such cases

cannot be considered to be taken in accordance with law

and the vesting is not absolute.  

(ii) If the requirement is complied and possession is taken

after   tendering   and   paying   eighty   per   centum,   though

there  is   need   to  pass  an  award  and  pay  the   balance

compensation   within   a   reasonable   time,   the   rigour   of

Section 11A of Act, 1894 will not apply so as to render the

entire proceedings for acquisition to lapse in the context of

absolute vesting. The right of land loser in such case is to

enforce   passing   of   the   award   and   recover   the

compensation.  

(iii) In the instant case though Section 11A of Act, 1894

has become applicable, in the changed circumstance we

deem it proper to mould the relief instead of holding the

acquisition to have lapsed. 

30

Hence for the reasons stated above, we direct as follows:  

(a)   The   respondents   shall   construe   09.06.2008   as   the

relevant date and determine the market value prevailing

as on that date applying the yardstick under Act, 1894 in

respect of the acquired land.  

(b)   To   calculate   the   statutory   benefits   on   such   amount

including interest, the same shall be determined by taking

into consideration the date of the Section 4 notification

dated 17.04.2002 since the appellant was dispossessed

on 04.02.2003 pursuant to the same.  

(c) The date on which the fresh award is passed pursuant

to this judgment and communicated shall be the date of

cause of action for seeking enhancement of compensation

if   the   appellant   is   dissatisfied   with   the   quantum   of

compensation offered.  

(d) The compensation determined in this case shall not

give the cause of action to any other land loser whose land

is   acquired   under   the   same   notification   to   seek   re­

determination of compensation.  

(e) The appellant shall be entitled to the cost incurred in

these proceedings.”

32.In view of the judgments referred above, this Court while

striking a balance between eminent domain of the State and

human/civil rights of an individual, has put an obligation on the

State and its authorities to pass an award within a reasonable

time. It is observed that, on compulsory acquisition of land, if the

award is not passed within a reasonable time duly compensating

such an individual, it would cause grave hardship and it would

adversely   affect   the   livelihood   of   the   land   loser.   In   the   said

31

judgments, because of inordinate delay in passing the awards,

the   Court   had   changed   the   date   of   preliminary   notification

ordinarily applicable in determining the market value of land for

assessing amount of compensation, to the date of the judgment of

the Court, and/or the date of award passed belatedly. This Court

has recognized the right of the citizen after taking possession of

the land without  payment of compensation. As observed, the

delay   in   determining   compensation   uproots   the   land   losers,

however, to meet the ends of justice and to rationalize the equity,

switching the date of market value in determining compensation

by the orders of the Court is found necessary. 

33.In the case of “K. Krishna Reddy and Others Vs. Special

Deputy Collector, Land Acquisition Unit II, LMD Karimnagar,

Andhra   Pradesh, (1988)   4   SCC   163”,   this   Court   has

conceptualized the effect of non­determination and payment of

compensation immediately to a land loser. The Court observed

that   if   there   is   inordinate   delay   in   determination   as   well   as

payment of compensation, it diminishes the purchase power as

well as value of Rupee due to rising inflation. Therefore, the utility

32

to compensate such land loser with equal value cannot be ruled

out. In the said case, the Court has observed as thus – 

“12.  …..After all money is what money buys. What the

claimants   could   have   bought   with   the   compensation   in

1977 cannot do in 1988. Perhaps, not even one half of it. It

is   a   common   experience   that   the   purchasing   power   of

rupee   is   dwindling.   With   rising   inflation,   the   delayed

payment     may   lose   all   charms   and   utility   of   the

compensation.   In   some   cases,   the   delay   may   be

detrimental   to   the   interests   of   claimants.   The   Indian

agriculturists generally have no   avocation. They totally

depend upon land. If uprooted, they will find themselves

nowhere.  They are left high and dry……..”

34.If we take clue from the above referred judgments and the

observations made, the principles as enunciated squarely applies

in the case on hand. For the sake of clarity and at the cost of

repetition, looking to the records before us, it is clear that the

preliminary notification was published on 12.07.1962 followed by

final notification on 16.01.1969. The possession of the subject

land was taken in 1970 and the road was constructed which is in

public use since then. In the case of other land owners, award

was   passed   on   22.09.1986,   discriminating   the   land

owner/appellant herein. Even after directions of the High Court

in order dated 29.09.2009 to pass an award by 30.04.2010, it

was passed ‘ex­parte’ after three years on 30.04.2013 during

33

pendency  of  this  appeal  without  adhering  to the  mandate  of

Section 12(2) of the LA Act. Consequently, appellant could not get

compensation of the land since last five decades. In view of the

said conduct, we are of the considered view that the value of the

land which may be on the date of preliminary notification cannot

be equated on the date of passing of ‘ex­parte’ award. As per

Section 48­A of LA Act, which is legislatively applicable as per the

Schedule of NIT Act, it is clear that if the award is not passed

within a period of two years from the date of final notification,

compensation for the damages suffered due to delay is required to

be determined as prescribed therein. Therefore, in the peculiar

facts of this case and to meet the ends of justice, we deem it

appropriate to mould the relief and direct that the SLAO shall

pass a fresh award taking market value as on the date when the

‘ex­parte’ award was passed, i.e., 30.04.2013. Needless to observe

that, other statutory benefits shall be reckoned and payable from

the date of preliminary notification as per the provisions of the LA

Act. We are also of the firm view that the appellant shall be

entitled for compensation for damages due to delay as specified

under Section 48­A of the LA Act within a period of four months.  

34

35.Accordingly, in view of the foregoing discussion, the appeal

is allowed in part with the following directions – 

1.As   the   land   has   been   acquired   under   the   NIT   Act,

therefore, in view of judgment of Nagpur Improvement

Trust (supra) & Bankatlal (supra), the benefit of Section

11­A of LA Act (lapse of land acquisition proceedings),

shall not be available to the appellant and the findings in

this   regard   recorded   by   the   High   Court   are   hereby

affirmed. 

2.The rejection of request of appellant for grant of alternate

piece of land by NIT, does not warrant any interference in

the facts of this case.

3.The ‘ex­parte’ award dated 30.04.2013 shall not be given

effect to and the SLAO is hereby directed to determine the

compensation afresh. For the said purpose, SLAO shall

take the market value of the subject land as on the date

of   passing   of   ‘ex­parte’   award,   i.e.,   30.04.2013   and

determine the compensation affording an opportunity to

the appellant and NIT. 

35

4.The appellant shall also be entitled to all other statutory

benefits as per the provisions of the LA Act which shall be

calculated from the date of notification as prescribed by

law.

5.The appellant shall also be entitled to compensation for

damages suffered in view of delay as per Section 48­A of

LA Act as modified by Schedule of NIT Act.

6.The said exercise be completed by the SLAO within a

period of four months from the date of appearance, for

which the parties are directed to appear on 25.09.2023. 

7.Pursuant to this judgment and on passing the award as

directed, if the appellant is dissatisfied, the cause of

action to seek reference for enhancement shall be from

the date of communication of the fresh award.

8.The other land owners whose land were acquired under

the   same   notification   and   who   have   received

compensation will not be entitled to seek re­determination

of compensation in view of this judgment.   

36

36.All the pending applications, if any, shall stand dismissed.

No order as to costs.

...……………………..J.

                                                 (SURYA KANT)

…………….…………J.

(J.K. MAHESHWARI)

NEW DELHI;

SEPTEMBER 6, 2023.

37