REPORTABLE

IN THE SUPREME COURT OF INDIA

CIVIL APPELLATE  JURISDICTION

CIVIL    APPEAL NO(S). 10678 OF 2016

SCM SOLIFERT LIMITED & ANR. ..APPELLANT(S)

VERSUS

COMPETITION COMMISSION OF INDIA       ..RESPONDENT(S)

J U D G M E N T 

ARUN MISHRA, J.

1.The   appellants   SCM   Solifert   Limited   and   another   are   in

appeal under section 53T of the Competition Act, 2002 (hereinafter

referred to as “the Act”) as against the final judgment and order

dated   30.08.2016   passed   in   Appeal   No.59   of   2015   by   the

1

Competition Appellate Tribunal thereby affirming the order passed

by the Competition Commission of India under section 43A of the

Act. 

2.The   Competition   Commission   of   India   initiated   the

proceedings against the appellants on whom due to the failure to

notify a proposed combination as required under section 6(2) of the

Act, the penalty of Rupees Two crores was imposed under section

43A   of   the   Act.   On   3.07.2013,   the   appellants   had   purchased

2,89,91,150 shares of Mangalore Chemicals and Fertilisers Limited

(in short referred to as “the MCFL”) constituting 24.46 paid up

share capital of the MCFL on the Bombay Stock Exchange.

3.The first transaction of the acquisition of the shares was by

way of the purchase of shares conducted through bulk and block

deals. It was followed by press release dated 3.7.2013 by Deepak

Fertiliser  and Petrochemicals Corporation Limited filed with the

Stock   Exchanges,   in   compliance   with   the   requirements   of   the

Listing Agreement. 

4.On the second acquisition of the shares on 23.04.2014 the

appellants   made   a   purchase   order   in   the   open   market   for   the

2

purchase of up to 20 lacs equity shares representing 1.7 percent

shares of the MCFL. Subsequently, an open offer in terms of the

SEBI   (Substantial   Acquisition   of   Shares   and   Takeovers)

Regulations, 2011 (for short, "the Regulations, 2011") was made for

acquiring up to 26 percent of shares of the MCFL. 

5.The appellants filed a notice disclosing details of the first

acquisition and notifying the second acquisition under Section 6(2)

of the Act with the Commission on 22.04.2014 within thirty days of

the public announcement pursuant to the Regulations, 2011 for

the   acquisition   of   1.7   percent   of   the   MCFL.   The   Competition

Commission vide its order dated 30.07.2014 under section 31(1) of

the Act approved the proposed combination, however, directed to

initiate penalty proceedings against the appellants under section

43A of the Act. Pursuant to that, a show cause notice was issued

on the ground of failure to notify in accordance to section 6(2) of

the Act, in regard to first and second acquisitions of shares.

6.It   was   the   case   on   behalf   of   the   appellants   that   first

acquisition was made solely for the purpose of investment under

Entry   I   of   Schedule   I   of   the   CCI   (Procedure   in   regard   to   the

Transaction   of   Business   Relating   to   Combinations)   Regulations,

3

2011, (hereinafter referred to as "the Competition Regulations").

Thereby, it assumed exemption from the notification. It was also

urged that the second acquisition was notified to the Commission

within the stipulated time of 30 days as specified in section 6(2) of

the Act. The purchase was not consummated because as per the

Escrow Agreement dated 28.04.2014, the shares purchased in the

second acquisition were credited to a specifically designated Escrow

account of J.M. Financial Services Limited. The sole purpose of

entering into an escrow agreement was that the transaction was

not   consummated   prior   to   approval   of   the   Commission.   The

Commission has imposed the penalty of 2 crores; the appellate

tribunal has affirmed the order. The Commission has held that the

appellants have violated section 6(2) of the Act by failing to notify

the proposed combination.

7.It was urged by learned counsel on behalf of the appellants

that first acquisition did not fall within the purview of Entry 1

Schedule 1. The interpretation made by the Commission of the

Entry 1 of Schedule 1 is incorrect. With respect to the second

acquisition of shares, it was urged that the sole purpose of creation

of Escrow Account was to ensure that the appellants could not

4

exercise the legal and beneficial rights accruing through the shares,

as the account was operatable solely on the basis of instructions of

the Manager and to the exclusion of the appellants. After approval

of   the   proposed   combination,   penalty   ought   not   to   have   been

imposed. Violation, if any, was technical, not willful, deliberate or

mala fide. 

8.Per contra, the Commission has rightly imposed the penalty.

There was a breach of provisions contained in section 6(2). The

penalty  imposed  is  meager.  The  first  acquisition of  shares  was

notifiable. It could not have been termed solely as an investment.

Reliance has been placed on Press Release issued on 3.7.2013,

which referred investment being “very strategic”, and the appellant

also notified to the public that they “look forward to working closely

with MCFL in the future”. The knowledge of acquisition by the

Zuari group of 9.72% shares in MCFL on 2.4.2013 was admitted in

the reply filed by the appellants. There was the acquisition of a

large number of shares on the same day through the block and

bulk deals. MCFL was not very profitable. Therefore, purchase of

shares could not be said to be a sound investment by a prudent

investor. 

5

9.To appreciate the rival submissions, it is necessary to refer to

certain provisions contained in the Act. Section 6 of the Act deals

with   regulation   of   combinations   and   the   same   is   extracted

hereunder:

“Section 6: Regulation of combinations 

(1)   No   person   or   enterprise   shall   enter   into   a

combination, which causes or is likely to cause an

appreciable   adverse   effect   on   competition   within

the   relevant   market   in   India   and   such   a

combination shall be void.

(2)   Subject   to   the   provisions   contained   in   sub­

section (1), any person or enterprise, who or which

proposes to enter into a combination, 13 [shall]

give notice to the Commission, in the form as may

be specified, and the fee which may be determined,

by   regulations,   disclosing   the   details   of   the

proposed combination, within thirty days of— 

(a) approval of the proposal relating to merger or

amalgamation, referred to in clause (c) of section 5,

by   the   board   of   directors   of   the   enterprises

concerned with such merger or amalgamation, as

the case may be; 

(b) execution of any agreement or other document

for acquisition referred to in clause (a) of section 5

or acquiring of control referred to in clause (b) of

that section.

(2A) No combination shall come into effect until

two hundred and ten days have passed from the

day   on   which   the   notice   has   been   given   to  the

Commission   under   sub­section   (2)   or   the

Commission has passed orders under section 31,

whichever is earlier.”

6

10.Any person or enterprise before entering into a combination,

has to give notice to the Commission disclosing the details within

30   days   of   (a)   approval   of   the   proposal   relating   to   merger   or

amalgamation   as   provided   in   the   Act;   (b)   execution   of   any

agreement or other document for acquisition referred to in section

5(a)   of   the   Act   or   acquiring   of   control   under   section   5(b).   No

combination shall come into effect as provided in section 6(2A) until

210 days have passed from the day when notice has been given to

the Commission.

11.Section 42 of the Act deals with contravention of the orders of

the Commission. Section 43A deals with the power to impose a

penalty for non­furnishing of information on combinations. Any

person or enterprise who fails to give notice under section 6(2) of

the Act to the Commission, the Commission, in such an event, is

authorized to impose the penalty which may extend to 1% of the

total turnover or the assets, whichever is higher. 

12.Section 43A is extracted hereunder:

“Section 43A: Power to impose the penalty for

non­furnishing of information on combinations

If  any   person  or   enterprise   who  fails   to

7

give notice to the Commission under sub­section

(2) of section 6, the Commission shall impose on

such  person   or   enterprise  a  penalty   which   may

extend to one percent, of the total turnover or the

assets,   whichever   is   higher,   of   such   a

combination.”

13.Regulation   4   of   the   Combination   Regulations   deals   with

categories of transactions not likely to have an appreciable adverse

effect on competition in India. Regulation 5 deals with the form of

notice for the proposed combination. Regulation 5(8) provides that

“other document” in section 6(2)(b) to mean any binding document

by whatever name called, conveying an agreement or decision to

acquire   control,   shares,   voting   rights   or   assets.   Rule   5(8)   is

extracted hereunder :

“5.   Form   of   notice   for   the   proposed

combination ­ 

(1)……

(8)The reference to the “other document” in

clause (b) of sub­section (2) of section 6 of the Act

shall   mean   any   binding   document,   by   whatever

name called, conveying an agreement or decision

to acquire control, shares, voting rights or assets:

Provided that if the acquisition is without the

consent   of   the   enterprise   being   acquired,   any

document executed by the acquiring enterprise by

whatever   name   called,   conveying   a   decision   to

acquire control, shares or voting rights shall be the

“other document”.

8

 Provided   further   that   where   a   public

announcement   has   been   made   in   terms   of   the

Securities   and   Exchange   Board   of   India

(Substantial Acquisition of Shares and Takeovers)

Regulations, 2011, for the acquisition of shares,

voting   rights   or   control,   such   public

announcement shall be deemed to be the "other

document"."

14.Schedule   1   to   the   Combination   Regulations   provides   that

acquisition of shares or voting rights referred to in section 5(a)(i) or

Section 5(a)(ii) of the Act does not entitle the acquirer to hold 25%

or more of the total shares or voting rights of the company, directly

or indirectly. The Explanation makes it clear that the acquisition of

less than 10% of the total shares or voting rights of an enterprise

shall   be   treated   solely   as   an   investment.   Schedule   1   to   the

Combination Regulations is extracted hereunder:

“(1)   An   acquisition   of   shares   or   voting   rights,

referred to in sub­clause (i) or sub­clause (ii) of

clause   (a)   of   section   5   of   the   Act,   solely   as   an

investment or in the ordinary course of business

in so far as the total shares or voting rights held by

the acquirer directly or indirectly, does not entitle

the acquirer to hold twenty five per cent (25%) or

more of the  total shares  or  voting   rights  of  the

company,   of   which   shares   or   voting   rights   are

being   acquired,   directly   or   indirectly   or   in

accordance  with the  execution of  any  document

including a share holders” agreement or articles of

association, not leading to acquisition of control of

the enterprise whose shares or voting rights are

being acquired.

9

Explanation:­   The   acquisition   of   less   than   ten

percent of the total shares or voting rights of an

enterprise   shall   be   treated   as   solely   as   an

investment.   Provided that in relation to the said

acquisition – (A) the Acquirer has ability to exercise

only   such   rights   that   the   exercisable   by   the

ordinary   shareholders   of   the   enterprise   whose

shares or voting rights are being acquired to the

extent of their respective shareholding; and (B) the

Acquirer is not a member of the board of directors

of the enterprise whose shares or voting rights are

being   acquired   and   does   not   have   a   right   or

intention to nominate a director on the board of

directors of the enterprise whose shares or voting

rights are being acquired and does not intend to

participate   in   the   affairs   or   management   of   the

enterprise whose shares or voting rights are being

acquired.”

15.The procedure for imposition of penalty is provided under

Regulation 48 of the new Regulations. A show cause notice has to

be given and thereafter if an oral hearing is granted, then the

Commission is empowered to impose the penalty considering the

facts and circumstances of the case.

16.First, we deal with the acquisition of the shares of MCFL by

the appellants on 3.11.2013. There was the acquisition of 24.46%

equity share capital of MCFL on a single day of which 19.9% were

acquired through the block and bulk deals. The contemporaneous

Press Release dated 3.7.2013 issued by the appellants filed with

the stock exchanges, in compliance with the requirement of the

10

Listing Agreement indicated that the objective was not to make an

investment in MCFL. The Press Release referred “investment is very

strategic and a good fit with the company’s business”. There was a

pointer in the Press Release of its intent when it stated that DFPCL

looks forward to working closely with MCFL to “enhance long­term

value   for   the   shareholder   of   both   companies”.   Not   only   the

appellants but another player Zuari group also made a significant

purchase of shares of MCFL i.e. 9.72% on 2.4.2013 is also not in

dispute. Thus, it is apparent that the appellant's first acquisition

was a part of the long­term plan to try and take over MCFL, which

was simply not an investment. The purchase of 24.46% equity

stake, vested power to exercise influence as was reflected in Press

Release­II also. The acquisition of less than 10% of the total shares

or voting rights of an enterprise is solely an investment. It also

indicates that beyond this threshold, the transaction is required to

be looked carefully. Thus, there was a failure to comply with the

provisions of section 6(2) of the Act in regard to the acquisition of

24.46% of the shareholding. The provisions of section 6(2) were not

at all complied with.

17.Coming to the second acquisition of shares of 0.8% equity

11

shares of MCFL, the dispute is as to whether the notifying within

30 days of the purchase was compliance of the provision as per

provisions of section 6(2) it should have been notified before the

acquisition.   As   a   corollary,   it   was   also   argued   that   the   equity

shares purchased second time were placed in the Escrow Account.

The appellants could not have exercised the beneficial rights until

the Commission made the approval of the proposed combination.

What was essential under section 2(e) was the voting rights and the

appellants could not have exercised voting rights by placing shares

in the escrow account.

18.We find no merits in the submissions raised. It is apparent

from   section   6(2)   of   the   Act   that   the   proposal   to   enter   into

combination   is   required   to  be   notified   to  the   Commission.   The

legislative mandate is apparent that the notification has to be made

before   entering   into   the   combination.   The   Preamble   of   the   Act

contains   that   the   Commission  has   been   established   to  prevent

practices   having   an   adverse   effect   on   the   competition.   The

combination   cannot   be   entered   into   and   shall   come   into  effect

before order is passed by Commission or lapse of certain time from

date of notice is also apparent from the terminology used in section

12

6(2A) which provides that no combination shall come into effect

until 210 days have passed from the date of notice or passing of

orders under section 31 by the Commission, whichever is earlier.

The   provisions   made   in   Regulation   5(8)   also   buttresses   the

aforesaid conclusion. Notice of Section 6(2) is to be given prior to

consummation   of   the   acquisition.   Ex   post   facto   notice   is   not

contemplated under the provisions of section 6(2). Same would be

in violation of the provisions of the Act.

19.The   expression   “proposes   to   enter   into   a   combination”   in

section 6(2) and further details to be disclosed in the notice to the

Commission  are   of   the   ‘proposed   combination’   and   the   specific

provisions contained in section 6(2A) of the Act provides that no

combination shall come into effect until 210 days have passed from

the date on which notice has been given or passing of orders under

section 31 by the Commission, whichever is earlier. The intent of

the Act is that the Commission has to permit combination to be

formed, and has an opportunity to assess whether the proposed

combination   would   cause   an   appreciable   adverse   effect   on

competition. In case combination is to be notified ex­post facto for

approval, it would defeat the very intendment of the provisions of

13

the Act.

20.When the transaction has been completed and acquisition

has been made and the latter transaction has exceeded holding

more than 25% by the second purchase, obviously prior permission

was required, as discussed hereinabove, as its total shareholding

increased to 25.3%. Thus, we have no hesitation to hold that the

notification under section 6(2) of the Act has to be ex­ante.

21.The factum of the approval of the combination subsequently

by the Commission is not going to provide an insulation when the

provisions of the Act have been violated and prior notice had not

been given under section 6(2). It was open to impose a penalty

under section 43A. Merely by grant of approval by the Commission

violation of provisions does not become condonable ipso facto.

22.The provisions contained in section 43A make it clear that the

Commission shall impose the penalty which may in its discretion

extend  to  1%  of  the  total turnover or the  assets,  whichever  is

higher, of the combination. It has been found on facts that the

turnover of the combination was Rs.3322 crores per annum, 1% of

which would be Rs.33.22 crores. The Commission had imposed a

14

nominal penalty of Rs.2 crores which amounts to only 0.06% of the

total turnover. In the facts of the case, information was disclosed

belatedly.   The   imposition   of   penalty   was   warranted   due   to   the

violation of the provision and it was rightly imposed.

23.There was no requirement of mens rea under section 43A or

an intentional breach as an essential element for levy of penalty.

The Act does not use the expression "the failure has to be willful or

mala fide” for the purpose of imposition of penalty. The breach of

the provisions of the Act is punishable and considering the nature

of the breach, it is discretionary to impose the extent of penalty.

Mens   rea  is   important   to   adjudge   criminal   or   quasi­criminal

liability, not in case of violation of the civil statutory provision. In

Hindustan Steel Ltd. v. State of Orissa  AIR 1970 SC 253, with

respect to the failure to comply with the civil obligation this Court

has laid down thus: 

"In   our   opinion,   mens   rea   is   not   an   essential

ingredient for contravention of the provision of a

civil Act. In our view, the penalty is attracted as

soon   as   a   contravention   of   the   statutory

obligations   as   contemplated   by   the   Act   is

established   and,   therefore,   the   intention   of   the

parties   committing   such   violation   becomes

immaterial. In other words, the breach of a civil

15

obligation   which   attracts   penalty   under   the

provisions of an Act would immediately attract the

levy of penalty irrespective of the fact whether the

contravention was made by the defaulter with any

guilty intention or not. This apart that unless the

language   of   the   statute   indicates   the   need   to

establish the element of mens rea. It is generally

sufficient to prove that a default in complying with

the statute has occurred. The penalty has to follow

and only the quantum of penalty is discretionary "

                      In our considered opinion, the penalty is

attracted   as   soon   as   the   contravention   of   the

statutory obligation as contemplated by the Act

and   the   Regulation   is   established   and   hence

intention of the parties committing such violation

becomes wholly irrelevant.

                    We also further hold that unless the language

of the statute indicates the need to establish the

presence of men's rea, it is wholly unnecessary to

ascertain whether such a violation was intentional

or not. On a careful perusal of Section 15(D) (b)

and   Section   15­E   of   the   Act,   there   is   nothing

which   requires   that   men's   rea   must   be   proved

before   a   penalty   can   be   imposed   under   these

provisions.   Hence   once   the   contravention   is

established then the penalty is to follow.”

24.The imposition of penalty under section 43A is on account of

breach   of   a   civil   obligation,   and   the   proceedings   are   neither

criminal   nor   quasi­criminal.   Thus,   a   penalty   has   to   follow.

Discretion in the provision under section 43A is with respect to

quantum. Thus, we find that in view of the submissions made by

learned counsel for the appellants no case for our interference is

made out.

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25.The   judgment   and   order   passed   by   the   Commission   as

affirmed by the appellate tribunal are in accordance with law. The

appeal being devoid of merit,  deserves  dismissal and  is  hereby

dismissed. No costs.             

……………………………..J.

(ARUN MISHRA)

                                                          ……………………………..J.

(NAVIN SINHA)

NEW DELHI;

APRIL 17, 2018.

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