A

B

C

D

E

F

G

H

19

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V

ADHIKAR AND ANOTHER

v.

UNION OF INDIA MINISTRY OF LAW

 AND JUSTICE AND OTHERS

(Writ Petition (Civil) No.73 of 2015)

SEPTEMBER 14, 2018

[DIPAK MISRA, CJI, A. M. KHANWILKAR AND

DR. D.Y. CHANDRACHUD, JJ.]

Penal Code, 1860 – s.498-A – Matrimonial disputes –

Directions issued in Rajesh Sharma and Others v. State of U.P. and

Another, [2017] 9 SCR 529 – Modification in – Amicus Curiae

contended that directions issued in the Rajesh Sharma case

pertaining to s.498-A of IPC required reconsideration – Held: 1)

Earlier, the Court had directed constitution of the Family Welfare

Committees by the District Legal Services Authorities and prescribed

the duties of the Committees – The Committees were empowered to

suggest a report failing which no arrest could be made – Directions

pertaining to constitution of a Committee and conferment of power

on the said Committee is impermissible as power conferred are

beyond the Code of Criminal Procedure – 2) The Court had also

issued direction that in cases where settlement is reached, the District

and Sessions Judges were entrusted with power to dispose of the

proceeding – This direction relating to settlement modified to the

extent that if a settlement is arrived at, the parties can approach

High Court u/s.482 of Cr.P.C. – 3) The Court had directed that

complaints u/s.498-A and other connected offences may be

investigated only by a designated investigating officer of the area

– This direction has to be read in conjunction with the direction

that Director General of Police of each State is to ensure that

investigating officers are imparted training with regard to the

principles laid down by Supreme Court relating to arrest – 4) Further,

the Court had left it open to the District Judge or a designated

judicial officer to club all connected cases between the parties and

had also exempted family members, particularly outstation members,

from personal appearance – These directions modified to the extent

 [2018] 12 S.C.R. 19

  19

A

B

C

D

E

F

G

H

20 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

that an application has to be filed either u/s.205 Cr.P.C. or s.317

Cr.P.C. depending upon the stage at which exemption is sought – 5)

Nothing erroneous in the earlier directions relating to bail and

impounding of passports or issuance of Red corner notice – Code

of Criminal Procedure, 1973 – ss. 41, 41-A, 205, 317 and 482.

Disposing of the matters, the Court

HELD: 1. The core issue is whether the Court in Rajesh

Sharma could, by the method of interpretation, have issued such

directions. On a perusal of the directions, it is found that the

Court has directed constitution of the Family Welfare Committees

by the District Legal Services Authorities and prescribed the

duties of the Committees. The prescription of duties of the

Committees and further action therefor, are beyond the Code

and the same does not really flow from any provision of the Code.

There can be no denial that there has to be just, fair and

reasonable working of a provision. The legislature in its wisdom

has made the offence under Section 498-A Indian Penal Code,

1860 cognizable and non-bailable. The fault lies with the

investigating agency which sometimes jumps into action without

application of mind. The directions issued in Arnesh Kumar are

in consonance with the provisions contained in Section 41 CrPC

and Section 41-A CrPC. Similarly, the guidelines stated in Joginder

Kumar and D.K. Basu are within the framework of the Code and

the power of superintendence of the authorities in the hierarchical

system of the investigating agency. The purpose has been to see

that the investigating agency does not abuse the power and arrest

people at its whim and fancy. [Para 33] [46-A-D]

2. In Rajesh Sharma, there is introduction of a third agency

which has nothing to do with the Code and that apart, the

Committees have been empowered to suggest a report failing

which no arrest can be made. The directions to settle a case after

it is registered is not a correct expression of law. A criminal

proceeding which is not compundable can be quashed by the High

Court under Section 482 CrPC. When settlement takes place,

then both the parties can file a petition under Section 482 CrPC

and the High Court, considering the bonafide of the petition, may

quash the same. The power rests with the High Court.

[Para 34][46-E-F]

A

B

C

D

E

F

G

H

21

3. The directions pertaining to constitution of a

Committee and conferment of power on the said Committee is

erroneous in light of the statutory provisions and Supreme Court

judgments. However, the directions pertaining to Red Corner

Notice, clubbing of cases and postulating that recovery of

disputed dowry items may not by itself be a ground for denial of

bail would stand on a different footing. They are protective in

nature and do not sound a discordant note with the Code. When

an application for bail is entertained, proper conditions have to

be imposed but recovery of disputed dowry items may not by

itself be a ground while rejecting an application for grant of bail

under Section 498-A IPC. That cannot be considered at that stage.

Therefore, there is nothing erroneous in directions relating to

application for bail and issuance of Red Corner notice. So far as

directions allowing the District Judge or a designated senior

judicial officer nominated by the District Judge to club all

connected cases between the parties arising out of matrimonial

disputes and exemption of family members from personal

appearance is concerned, an application has to be filed either

under Section 205 CrPC or Section 317 CrPC depending upon

the stage at which the exemption is sought. [Para 35] [48-A-C]

4. While declaring the directions pertaining to Family

Welfare Committee and its constitution by the District Legal

Services Authority and the power conferred on the Committee is

impermissible. Therefore, it is appropriate to direct that the

investigating officers be careful and be guided by the principles

stated in Joginder Kumar , D.K. Basu , Lalita Kumari and Arnesh

Kumar. It will also be appropriate to direct the Director General

of Police of each State to ensure that investigating officers who

are in charge of investigation of cases of offences under Section

498-A IPC should be imparted rigorous training with regard to

the principles stated by this Court relating to arrest. Thus,

direction issued in Rajesh Sharma relating to investigating

officers investigating complaints u/s.498-A of IPC shall be read

in conjunction with the direction given above.

[Paras 38 and 39] [49-D-G]

5. Insofar as direction relating to settlement is concerned,

it is modified to the extent that if a settlement is arrived at, the

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE

A

B

C

D

E

F

G

H

22 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

parties can approach the High Court under Section 482 of the

Code of Criminal Procedure and the High Court, keeping in view

the law laid down in Gian Singh, shall dispose of the same.

[Para 40] [50-A]

Joginder Kumar v. State of U.P and Others (1994) 4

SCC 260 ; D.K. Basu v. State of W.B. (1997) 1 SCC

416 : [1996] 10 Suppl. SCR 284 ; Lalita Kumari v.

Government of Uttar Pradesh and Others (2014) 2

SCC 1 : [2013] 14 SCR 713 ; Arnesh Kumar v. State

of Bihar and Another (2014) 8 SCC 273 : [2014] 8

SCR 128 – relied on.

Sushil Kumar Sharma v. Union of India and Others

(2005) 6 SCC 281 ; B.S. Joshi and Others v. State of

Haryana and Another (2003) 4 SCC 675 ; Brij Lal v.

Prem Chand and Another [1989] 2 SCR 612 ; Rajesh

Sharma and Others v. State of U.P. and Another

2017 (8) SCALE 313 ; [2017] 9 SCR 529 :  Nilabati

Behera v. State of Orissa and Others (1993) 2 SCC

746 : [1993] 2 SCR 581; State of M.P. v. Shyamsunder

Trivedi and Others (1995) 4 SCC 262 : [1995] 1 Suppl.

SCR 44 ; Lakshmi Kant Pandey v. Union of India

(1984) 2 SCC 244 : [1984] 2 SCR 795 ; Vishaka and

Others v. State of Rajasthan and Others (1997) 6 SCC

241 : [1997] 3 Suppl. SCR 404 ; Common Cause (A

Registered Society) v. Union of India and Another

(2018) 5 SCC 1 ; Suresh Seth v. Commissioner, Indore

Municipal Corporation and Others (2005) 13 SCC 287

; Census Commissioner and Others v. R. Krishnamurthy

(2015) 2 SCC 796 : [2014] 11 SCR 463 ; N.D. Jayal

and Another v. Union of India and Others (2004) 9

SCC 362 : [2003] 3 Suppl. SCR 152 ; Rustom Cavasjee

Cooper v. Union of India (1970) 1 SCC 248 : [1970] 3

SCR 530 ; Premium Granites and Another v. State of

T.N. and Others (1994) 2 SCC 691 : [1994] 1 SCR

579 ; M.P. Oil Extraction and Another v. State of M.P.

and Others (1997) 7 SCC 592 : [1997] 1 Suppl. SCR

671 ; State of Madhya Pradesh v. Narmada Bachao

Andolan and Another (2011) 7 SCC 639 : [2011] 6

A

B

C

D

E

F

G

H

23

SCR 443 : State of Punjab and Others v. Ram Lubhaya

Bagga and Others (1998) 4 SCC 117 : [1998] 1 SCR

1120 – referred to.

Case Law Reference

(2005) 6 SCC 281 referred to Para 3

(2003) 4 SCC 675 referred to Para 4

[1989] 2 SCR 612 referred to Para 5

[2017] 9 SCR 529 referred to Para 9

[2014] 8 SCR 128 relied on Para 22

(1994) 4 SCC 260 relied on Para 26

[1996] 10 Suppl. SCR 284relied on Para 28

[1993] 2 SCR 581 referred to Para 28

[1995] 1 Suppl. SCR 44 referred to Para 28

[2013] 14 SCR 713 relied on Para 29

[1984] 2 SCR 795 referred to Para 35

[1997] 3 Suppl. SCR 404referred to Para 35

(2018) 5 SCC 1 referred to Para 35

(2005) 13 SCC 287 referred to Para 36

[2014] 11 SCR 463 referred to Para 37

[2003] 3 Suppl. SCR 152referred to Para 37

[1970] 3 SCR 530 referred to Para 37

[1994] 1 SCR 579 referred to Para 37

[1997] 1 Suppl. SCR 671referred to Para 37

[2011] 6 SCR 443 referred to Para 37

[1998] 1 SCR 1120 referred to Para 37

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE

A

B

C

D

E

F

G

H

24 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

CIVIL ORIGINAL/APPELLATE JURISDICTION:  Writ Petition

(Civil) No.73 of 2015.

Under Article 32 of the Constitution of India

WITH

Criminal Appeal No. 1265 of 2017

Writ Petition (Criminal) No. 156 of 2017.

P. S. Narsimha, ASG, K. Radhakrishnan, Ms. Indira Jaising,

Sr. Advs., Ms. Indu Malhotra, V. Shekhar, Sr. Advs(ACs), Shivang Dubey,

Ms.Tanvi  R. Nayar, Prashant Singh, Gaurav Aggarwal, Ms. Deepti

Gupta, Advs(ACs.), Ms. Charu Walikhanna, Dharmender Pal Singh,

Mrs. Vipin Gupta,  Mahesh Srivastava,  P. N. Puri,  Vaibhav Manu

Srivastava,  Pankaj Srivastava,  Alok Singh, Ms. Surabhi Lata, Abhishek

Singh, Sandeep S. Deshmukh, Ms. Manju Jetley, Raghavendra Tripathi,

Mukul Singh,  Ms. Arunima Dwivedi, R. R. Rajesh, Gautam Sharma,

Ms. Sunita Sharma, Balram Das, B. Krishna Prasad, M. K. Maroria,

Shadan Farasat, Ms. Aanchal Singh, Ms. Rudrakshi Deo, Pramod Dayal,

Rajesh Kumar, Roopenshu Pratap Singh, Dr. Alok Sharma, Naresh

Kumar, Gurmeet Singh Makker, Gaurav Agrawal, Shashank Shekhar,

Umang Shankar, Namit Saxsena, Ms. Sindhu T. P., R. Beniwal, Bineesh

K., Arushi Singh, P. V. Dinesh, Ms. Kirti Singh,  Ms. Pallavi Langar,

Ms. Nupur Agrawal, Advs. for the appearing parties.

The Judgment of the Court was delivered by

DIPAK MISRA, CJI. 1. Law, especially the criminal law, intends

to control, if not altogether remove, the malady that gets into the spine of

the society and gradually corrodes the marrows of the vertebrae of a

large section of the society.  A situation arises and the legislature,

expressing its concern and responsibility, adds a new penal provision

with the intention to achieve the requisite result.  When a sensitive legal

provision is brought into the statute book, the victims of the crime feel

adequately safe, and if the said provision pertains to matrimonial sphere,

both the parties, namely, wife and husband or any one from the side of

the husband is booked for the offence and both the sides play the victim

card.  The accused persons, while asserting as victims, exposit grave

concern and the situation of harassment is built with enormous anxiety

and accentuated vigour.  It is propounded in a court of law that the penal

provision is abused to an unimaginable extent, for in a cruel, ruthless and

A

B

C

D

E

F

G

H

25

totally revengeful manner, the young, old and relatives residing at distant

places having no involvement with the incident, if any, are roped in.

Thus, the abuse of the penal provision has vertically risen.  When the

implementation of law is abused by the law enforcing agency, the

legislature introduces a protective provision as regards arrest.  Needless

to say, the courts have ample power to grant pre-arrest bail or popularly

called anticipatory bail and even to quash the criminal proceeding totally

to stabilize the lawful balance because no court of law remotely conceives

of a war between the two sexes.  The courts remain constantly alive to

the situation that though no war takes place, yet neither anger nor vendetta

of the aggrieved section should take an advantage of the legal provision

and harass the other side with influence or espousing the principle of

sympathy. The role of the law enforcing agency or the prosecuting agency

is sometimes coloured with superlative empathy being totally oblivious

of the sensation to make maladroit efforts to compete with the game of

super sensitivity. Such a situation brings in a social disaster that has the

potentiality to vertically divide the society. The sense of sensitivity and

the study of social phenomenon are required to be understood with

objectivity.  In such a situation, it is obligatory on the part of the legislature

to bring in protective adjective law and the duty of the constitutional

courts to perceive and scrutinize the protective measure so that the social

menace is curbed.  We are, in the instant matters, focussing on Section

498-A of the Indian Penal Code, 1860 (for short, ‘the IPC’).

2. Section 498-A was brought into the statute book in the year

1983.  The objects and reasons for introducing Section 498-A IPC can

be gathered from the Statement of Objects and Reasons of Criminal

Law (Second Amendment) Act of 1983 and read as under :-

“The increasing number of Dowry Deaths is a matter of serious

concern. The extent of evil has been commented upon by the

Joint Committee of the Houses constituted to examine the

working of Dowry Prohibition Act, 1961. Cases of cruelty by the

husband and the relatives of the husband which culminate in

suicide by, or murder of the hapless woman concerned, constitute

only a small fraction of the cases involving such cruelty. It is,

therefore proposed to amend the Indian Penal Code, Code of

Criminal Procedure and the Indian Evidence Act suitably to deal

effectively not only with cases of Dowry Death but also cruelty

to married woman by their in laws.

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

26 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

2. The following are the changes that are proposed to be made:-

(i) The Indian Penal Code is proposed to be amended to make

cruelty to a woman by her husband or any relative of her husband

punishable with an imprisonment for a term which may extend to

three years and also with fine. Willful conduct of such a nature by

the husband or any other relative of the husband as is likely to

drive the woman to commit suicide or cause grave physical or

mental injury to her, and harassment of woman by her husband or

by any relative of her husband with a view to coercing her or any

of her relatives to meet any unlawful demand for property would

be punishable as cruelty, the offence will cognizable if

information relating to the commission of the offence is given to

the officer in charge of a Police Station by the victim of the

offence or a relative of the victim of the offence or, in the

absence of any such relative, by any public servant authorized in

this behalf by the State Government. It is also being provided that

no court shall take cognizance of the offence except upon a

Police Report or complaint made by the victim of the offence or

by her father, mother, brother, sister or by her father’s or mother’s

brother or sister or with the leave of the court by any other person

related to her by blood, marriage or adoption (vide Clauses 2, 5

and 6 of the Bill.)

(ii) Provision is being made for inquest by Executive Magistrates

and for postmortem in all cases where a woman has, within seven

years of her marriage, committed suicide or died in circumstances

raising a reasonable suspicion that some other person has

committed an offence. Post-mortem is also being provided for in

all cases where a married woman has died within seven years of

her marriage and a relative of such woman has made a request in

this behalf (vide Clauses 3 and 4 of the Bill)

(iii)The Indian evidence Act, 1872 is being amended to provide

that where a woman has committed suicide within a period of

seven years from date of her marriage and it is shown that her

husband or any relative of her husband and subjected her to

cruelty, the court may presume that such suicide had been

abetted by her husband or by such relative of her husband (vide

Clause 7 of the Bill)

3. The Bill seeks to achieve the above objectives.”

A

B

C

D

E

F

G

H

27

3. Regarding the constitutionality of Section 498-A IPC, in Sushil

Kumar Sharma v. Union of India and others

1

, it was held by the

Supreme Court:-

“Provision of S. 498A of Penal Code is not unconstitutional and

ultra vires. Mere possibility of abuse of a provision of law does

not per se invalidate a legislation. Hence plea that S. 498A has no

legal or constitutional foundation is not tenable. The object of the

provisions is prevention of the dowry menace. But many instances

have come to light where the complaints are not bona fide and

have been filed with oblique motive. In such cases acquittal of the

accused does not in all cases wipe out the ignominy suffered

during and prior to trial. Sometimes adverse media coverage adds

to the misery. The question, therefore, is what remedial measures

can be taken to prevent abuse of the well-intentioned provision.

Merely because the provision is constitutional and intra vires, does

not give a licence to unscrupulous persons to wreck personal

vendetta or unleash harassment. It may, therefore, become

necessary for the legislature to find out ways how the makers of

frivolous complaints or allegations can be appropriately dealt with.

Till then the Courts have to take care of the situation within the

existing frame-work.”

4. In  B.S. Joshi and others v. State of Haryana and another

2

,

the Court observed:-

“There is no doubt that the object of introducing Chapter XX-A

containing Section 498A in the Indian Penal Code was to prevent

the torture to a woman by her husband or by relatives of her

husband. Section 498A was added with a view to punishing a

husband and his relatives who harass or torture the wife to

coerce her or her relatives to satisfy unlawful demands of dowry.

The hyper-technical view would be counter productive and would

act against interests of women and against the object for which

this provision was added. There is eveiy likelihood that non-

exercise of inherent power to quash the proceedings to meet the

ends of justice would prevent women from settling earlier. That is

not the object of Chapter XXA of Indian Penal Code.”

1

 (2005) 6 SCC 281 : AIR 2005 SC 3100

2

(2003) 4 SCC 675 : AIR 2003 SC 1386

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

28 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

5. In Brij Lal v. Prem Chand  and another

3

, this Court ruled

thus:-

“It would not be out of place for us to refer here to the addition of

Sections 113-A and 113-B to the Indian Evidence Act and

Sections 498-A and 304-B to the Indian Penal Code by

subsequent amendments. Section 113-A Evidence Act and 498-A

Indian Penal Code have been introduced in the respective

enactments by the Criminal Law (Second amendment) Act, 1983

(Act 46 of 1983) and Section 113-B of the Evidence Act and

304-B Indian Penal Code have been introduced by Act No. 43 of

1986. The degradation of society due to the pernicious system of

dowry and the unconscionable demands made by greedy and

unscrupulous husbands and their parents and relatives resulting in

an alarming number of suicidal and dowry deaths by women has

shocked the Legislative conscience to such an extent that the

Legislature has deemed it necessary to provide additional

provisions of law, procedural as well as substantive, to combat

the evil and has consequently introduced Sections 113-A and

113-B in the Indian Evidence Act and Sections 498-A and 304-B

in the Indian Penal Code. By reason of Section 113-A, the Courts

can presume that the commission of suicide by a woman has

been abetted by her husband or relation if two factors are present

viz. (1) that the woman had committed suicide within a period of

seven years from her marriage, and (2) that the husband or

relation had subjected her to cruelty. We are referring to these

provisions only to show that the Legislature has realised the need

to provide for additional provisions in the Indian Penal Code and

the Indian Evidence Act to check the growing menace of dowry

deaths...”

6. Presently, to the factual score. The instant Petitions have been

preferred under Article 32 of the Constitution of India seeking directions

to the respondents to create an enabling environment for married women

subjected to cruelty to make informed choices and to create a uniform

system of monitoring and systematically reviewing incidents of violence

against women under Section 498-A IPC including their prevention,

investigation, prosecution and rehabilitation of the victims and their

children at the Central, State and District levels. That apart, prayer has

3 

(1989) 2 SCR 612

A

B

C

D

E

F

G

H

29

been made to issue a writ of mandamus to the respondents for a uniform

policy of registration of FIR, arrest and bail in cases of Section 498-A

IPC in consonance with the law of the land, i.e., to immediately register

FIR on complaint of cruelty and harassment by married women as per

the IPC.

7. It has been averred by the petitioners that hundreds of women

are being subjected to horrific acts of violence often in the guise of

domestic abuse or to extract more money from the girl’s natal family

due to absence of any uniform system of monitoring and systematic

review of incidents of violence against married women which has led to

dilution of the legislative intent behind Section 498-A IPC. And, in the

wake of ever increasing crimes leading to unnatural deaths of women in

marital homes, any dilution of Section 498-A IPC is not warranted.

8. It has been contended that Section 498-A IPC, since its

introduction, has increasingly been vilified and associated with the

perception that it is misused by women who frequently use it as a weapon

against their in-laws. As per the petitioners, though there is general

complaint that Section 498-A IPC is subject to gross misuse, yet there is

no concrete data to indicate how frequently the provision has been

misused. Further, the Court, by whittling down the stringency of Section

498-A IPC, is proceeding on an erroneous premise that there is misuse

of the said provision, whereas in fact misuse by itself cannot be a ground

to repeal a penal provision or take away its teeth.

9. It is set forth in the petition that Section 498-A IPC has been

specifically enacted to protect the vulnerable sections of the society

who have been victims of cruelty and harassment. The social purpose

behind Section 498-A IPC is being lost as the rigour of the said provision

has been diluted and the offence has practically been made bailable by

reason of various qualifications and restrictions prescribed by various

decisions of this Court including Rajesh Sharma and others v. State

of U.P. and another

4

, a recent pronouncement.

10. It has also been submitted by the petitioners that the police is

hesitant to arrest the accused on complaint of married women and the

same inaction is justified by quoting various judgments, despite the fact

that Section 498-A IPC discloses a non-bailable offence and sufficient

checks and balances have been provided in the law itself under Section

4

 AIR 2017 SC 3869 : 2017 (8) SCALE 313

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

30 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

41 CrPC. To prevent arbitrary and necessary arrest, the statute very

clearly states that the police shall record reasons for effecting arrest as

well as for not arresting.

11. The petitioners have also asseverated that there is lack of

monitoring mechanism to track cases registered under Section 498-A

IPC including systematic study of the reason of low convictions and due

to this absence, penal laws have not been able to secure a safe married

environment to women. This, as per the petitioners, has also resulted in

rise in cases under Section 498-A IPC because the deterrent effect of

the said provision is getting diluted. It is also the case of the petitioners

that investigation by the police of offence under Section 498-A IPC is

often unprofessional and callous and the investigating officers perceptibly

get influenced by both the parties which results in perpetrators escaping

conviction.

12. It is further contended that in many cases under Section

498-A, IPC the Court has not considered mental cruelty caused to the

woman but has concentrated only on any sign of physical cruelty due to

which the courts do not look into a case if the evidence does not show

that the woman was physically harassed. This has led the courts to

brand the woman on many occasions as hyper-sensitive or of low

tolerance level.

13. It has been further averred that the alleged abuse of the penal

provision is mostly by well-educated women who know that the offence

is both cognizable and non-bailable and impromptu works on the complaint

of the woman by placing the man behind the bars, but this cannot be a

ground for denying the poor and illiterate women the protection that is

offered by Section 498-A IPC against cruelty, rather there is a need to

create awareness specifically in the rural areas about the laws for

protection of women and consequent available remedies in case of breach.

14. It is also set forth in the petition that despite the Dowry

Prohibition Act, 1961 being passed, the irony still survives perhaps with

more oxygen, for the social evil of dowry is on the increase and is openly

practised with pride. It is put forth that women today are still tortured

and often the court, despite being the ultimate saviour, does not come to

the rescue of these women as a consequence of which an atmosphere

of ambivalence prevails and such societal ambivalence creates a situation

of war between two classes though in actuality the offence is relatable

to individuals. A sorry state of affairs is pronouncedly asserted.

A

B

C

D

E

F

G

H

31

15. On the aforesaid bedrock, a prayer in Writ Petition (Civil) No.

73 of 2015 has been made to have a uniform policy of registration of

FIR, arrest and bail in cases of Section 498-A IPC.  It is worthy to note

here that during the pendency of this Writ Petition, the judgment had

been pronounced in Rajesh Sharma (supra). The Court in Rajesh

Sharma (supra) issued the following guidelines:-

“19.i) (a) In every district one or more Family Welfare Committees

be constituted by the District Legal Services Authorities preferably

comprising of three members. The constitution and working of

such committees may be reviewed from time to time and at least

once in a year by the District and Sessions Judge of the district

who is also the Chairman of the District Legal Services Authority.

(b) The Committees may be constituted out of para legal

volunteers/social workers/retired persons/ wives of working

officers/other citizens who may be found suitable and willing.

(c) The Committee members will not be called as witnesses.

(d) Every complaint under Section 498A received by the police or

the Magistrate be referred to and looked into by such committee.

Such committee may have interaction with the parties personally

or by means of telephone or any other mode of communication

including electronic communication.

(e) Report of such committee be given to the Authority by whom

the complaint is referred to it latest within one month from the

date of receipt of complaint.

(f) The committee may give its brief report about the factual

aspects and its opinion in the matter.

(g) Till report of the committee is received, no arrest should

normally be effected.

(h) The report may be then considered by the Investigating Officer

or the Magistrate on its own merit.

(i) Members of the committee may be given such basic minimum

training as may be considered necessary by the Legal Services

Authority from time to time.

(j) The Members of the committee may be given such honorarium

as may be considered viable.

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

32 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

(k) It will be open to the District and Sessions Judge to utilize the

cost fund wherever considered necessary and proper.

ii)  Complaints under Section 498A and other connected offences

may be investigated only by a designated Investigating Officer of

the area. Such designations may be made within one month from

today. Such designated officer may be required to undergo training

for such duration (not less than one week) as may be considered

appropriate. The training may be completed within four months

from today;

iii)  In cases where a settlement is reached, it will be open to the

District and Sessions Judge or any other senior Judicial Officer

nominated by him in the district to dispose of the proceedings

including closing of the criminal case if dispute primarily relates to

matrimonial discord;

iv)  If a bail application is filed with at least one clear day’s notice

to the Public Prosecutor/complainant, the same may be decided

as far as possible on the same day. Recovery of disputed dowry

items may not by itself be a ground for denial of bail if maintenance

or other rights of wife/minor children can otherwise be protected.

Needless to say that in dealing with bail matters, individual roles,

prima facie truth of the allegations, requirement of further arrest/

custody and interest of justice must be carefully weighed;

v)  In respect of persons ordinarily residing out of India impounding

of passports or issuance of Red Corner Notice should not be a

routine;

vi)  It will be open to the District Judge or a designated senior

judicial officer nominated by the District Judge to club all connected

cases between the parties arising out of matrimonial disputes so

that a holistic view is taken by the Court to whom all such cases

are entrusted; and

vii)  Personal appearance of all family members and particularly

outstation members may not be required and the trial court ought

to grant exemption from personal appearance or permit appearance

by video conferencing without adversely affecting progress of

the trial.

A

B

C

D

E

F

G

H

33

viii) These directions will not apply to the offences involving

tangible physical injuries or death.”

16. In the meanwhile, Writ Petition (Criminal) No. 156 of 2017

had been filed. A prayer had been made in the said Writ Petition to

implement the suggestion that out of three members, at least two members

should be appointed in the Family Welfare Committee.  When this Writ

Petition was listed on 13.10.2017, the following order came to be passed:-

“Mr. Alok Singh, learned counsel for the petitioner though has a

different set of prayers in the writ petition, it fundamentally requires

this Court to implement directions rendered in Criminal Appeal

No.1265 of 2017 [Rajesh Sharma vs. State of U.P. and Another].

Additionally, learned counsel would submit that certain lady

members, certain organizations and welfare committees are to be

involved.

       At this stage, we are obligated to state that we are not in

agreement with the decision rendered in Rajesh Sharma (supra)

because we are disposed to think that it really curtails the rights

of the women who are harassed under Section 498A of the Indian

Penal Code. That apart, prima facie, we perceive that the guidelines

may be in the legislative sphere.

        Issue notice to the respondent Nos.1 to 3. No notice need

be issued to the respondent No.4. Even if the petitioner does not

take steps, the Registry shall see to it that the respondents are

served. Ms. Indu Malhotra and Mr. V. Shekhar, learned senior

counsel are appointed as Amicus Curiae to assist the Court in the

matter.

         List the matter on 29th November, 2017.”

17. Mr. V. Shekhar, learned senior counsel, was appointed as

Amicus Curiae to assist the Court in the matter.

18.  It was submitted by the learned Amicus Curiae that the decision

in Rajesh Sharma (supra) requires reconsideration, for the said judgment

confers powers on the Family Welfare Committee to be constituted by

the District Legal Services Authority which is an extra-judicial committee

of para legal volunteers/social workers/retired persons/wives of working

officers/other citizens to look into the criminal complaints under Sections

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

34 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

498-A IPC in the first instance and further, there has been a direction

that till such time a report of the committee is received, no arrest should

be made. It is urged that the constitution of FWC to look into the criminal

complaints under Section 498-A IPC is contrary to the procedure

prescribed under the Code of Criminal Procedure.

19. It is further propounded that the directions in certain paragraphs

of the judgment in Rajesh Sharma (supra) entrusting the power to dispose

of the proceedings under Section 498-A IPC by the District and Sessions

Judge or any other senior judicial officer nominated by him in the district

in cases where there is settlement, are impermissible, for an offence

under Section 498-A is not compoundable and hence, such a power

could not have been conferred on any District and Sessions Judge or

any senior judicial officer nominated by him. Elaborating the said

submission, it is canvassed that the High Court is empowered under

Section 482 CrPC to quash the proceeding if there is a settlement between

the parties. Learned Amicus Curiae further submitted that the recovery

of disputed dowry items may not itself be a ground for denial of bail

which is the discretion of the court to decide the application of grant of

bail in the facts and circumstances of the case and thus, this tantamounts

to a direction which is not warranted in law. Criticism has been advanced

with regard to the direction in paragraph 19(v) which states that for

persons who are ordinarily residing out of India, impounding of passports

or issuance of Red Corner Notice should not be done in a routine manner.

It is urged that if an accused does not join the investigation relating to

matrimonial/family offence, the competent court can issue appropriate

directions to the concerned authorities to issue Red Corner Notice which

will depend on the facts of the case.

20. Learned Amicus Curiae has further put forth that dispensation

of personal appearance of outstation family members is unwarranted,

for in a criminal proceeding, the competent court which deals with

application of exemption should be allowed to exercise the judicial

discretion and there should not have been a general direction by this

Court.  Certain suggestions have been given by the learned Amicus

Curiae which we shall refer to at the relevant stage.

21. To appreciate the controversy, it is necessary to understand

the scope of Section 498-A of IPC. It reads thus:-

A

B

C

D

E

F

G

H

35

“498-A. Husband or relative of husband of a woman

subjecting her to cruelty.—Whoever, being the husband or the

relative of the husband of a woman, subjects such woman to cruelty

shall be pun-ished with imprisonment for a term which may extend

to three years and shall also be liable to fine. Explanation.—For

the purpose of this section, “cruelty” means—

(a) any wilful conduct which is of such a nature as is likely to

drive the woman to commit suicide or to cause grave injury or

danger to life, limb or health (whether mental or physical) of the

woman; or

(b) harassment of the woman where such harassment is with a

view to coercing her or any person related to her to meet any

unlawful demand for any property or valuable security or is on

account of failure by her or any person related to her to meet

such demand.”

22. The said offence is a cognizable and non-bailable offence.

This Court in Arnesh Kumar v. State of Bihar and another

5

 has

observed that the said offence which is a cognizable and non-bailable

offence has lent it a dubious place of pride amongst the provisions that

are used as weapons rather than shield by disgruntled wives. The simplest

way to harass is to get the husband and his relatives arrested under this

provision.  The Court has taken note of the statistics  under “Crime in

India 2012 Statistics” published by the National Crime Records Bureau,

Ministry of Home Affairs which shows arrest of 1,97,762 persons all

over India during the year 2012 for the offence under Section 498-A.

Showing concern, the Court held that arrest brings humiliation, curtails

freedom and casts scars forever and the police had not learnt its lesson

which is implicit and embodied in the Criminal Procedure Code.

Commenting on the police, the Court said:-

“It has not come out of its colonial image despite six decades of

Independence, it is largely considered as a tool of harassment,

oppression and surely not considered a friend of public. The need

for caution in exercising the drastic power of arrest has been

emphasised time and again by the courts but has not yielded desired

result. Power to arrest greatly contributes to its arrogance so also

the failure of the Magistracy to check it. Not only this, the power

5 

(2014) 8 SCC 273

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

36 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

of arrest is one of the lucrative sources of police corruption. The

attitude to arrest first and then proceed with the rest is despicable.

It has become a handy tool to the police officers who lack sensitivity

or act with oblique motive.”

23. The Court, thereafter, has drawn a distinction between the

power to arrest and justification for the exercise of it and analysed Section

41 CrPC. Section 41 stipulates when police may arrest without warrant.

The said provision reads as follows:-

“41. When police may arrest without warrant.—(1) Any police

officer may without an order from a Magistrate and without a

warrant, arrest any person—

(a) who commits, in the presence of a police officer, a cognizable

offence;

(b) against whom a reasonable complaint has been made, or

credible information has been received, or a reasonable suspicion

exists that he has committed a cognizable offence punishable with

imprisonment for a term which may be less than seven years or

which may extend to seven years whether with or without fine, if

the following conditions are satisfied, namely:—

(i) the police officer has reason to believe on the basis of such

complaint, information, or suspicion that such person has

committed the said offence;

(ii) the police officer is satisfied that such arrest is necessary—

(a) to prevent such person from committing any further offence;

or

(b) for proper investigation of the offence; or

(c) to prevent such person from causing the evidence of the

offence to disappear or tampering with such evidence in any

manner; or

(d) to prevent such person from making any inducement, threat

or promise to any person acquainted with the facts of the case

so as to dissuade him from disclosing such facts to the Court

or to the police officer; or

A

B

C

D

E

F

G

H

37

(e) as unless such person is arrested, his presence in the Court

whenever required cannot be ensured,

and the police officer shall record while making such arrest, his

reasons in writing.

Provided that a police officer shall, in all cases where the arrest

of a person is not required under the provisions of this sub-section,

record the reasons in writing for not making the arrest.

(ba) against whom credible information has been received that he

has committed a cognizable offence punishable with imprisonment

for a term which may extend to more than seven years whether

with or without fine or with death sentence and the police officer

has reason to believe on the basis of that information that such

person has committed the said offence.

(c) who has been proclaimed as an offender either under this

Code or by order of the State Government; or

(d) in whose possession anything is found which may reasonably

be suspected to be stolen property and who may reasonably be

suspected of having committed an offence with reference to such

thing; or

(e) who obstructs a police officer while in the execution of his

duty, or who has escaped, or attempts to escape, from lawful

custody; or

(f) who is reasonable suspected of being a deserter from any of

the Armed Forces of the Union; or

(g) who has been concerned in, or against whom a reasonable

complaint has been made, or credible information has been

received, or a reasonable suspicion exists, of his having been

concerned in, any act committed at any place out of India which,

if committed in India, would have been punishable as an offence,

and for which he is, under any law relating to extradition, or

otherwise, liable to be apprehended or detained in custody in India;

or

(h) who, being a released convict, commits a breach of any rule

made under sub-section (5) of section 356; or

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

38 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

(i) for whose arrest any requisition, whether written or oral, has

been received from another police officer, provided that the

requisition specifies the person to be arrested and the offence or

other cause for which the arrest is to be made and it appears

therefrom that the person might lawfully be arrested without a

warrant by the officer who issued the requisition.

(2) Subject to the provisions of section 42, no person concerned in

a non-cognizable offence or against whom a complaint has been

made or credible information has been received or reasonable

suspicion exists of his having so concerned, shall be arrested except

under a warrant or order of a Magistrate.”

24.      Scrutinising the said provision, the Court held as under:-

“7.1. From a plain reading of the aforesaid provision, it is evident

that a person accused of an offence punishable with imprisonment

for a term which may be less than seven years or which may

extend to seven years with or without fine, cannot be arrested by

the police officer only on his satisfaction that such person had

committed the offence punishable as aforesaid. A police officer

before arrest, in such cases has to be further satisfied that such

arrest is necessary to prevent such person from committing any

further offence; or for proper investigation of the case; or to

prevent the accused from causing the evidence of the offence to

disappear; or tampering with such evidence in any manner; or to

prevent such person from making any inducement, threat or

promise to a witness so as to dissuade him from disclosing such

facts to the court or the police officer; or unless such accused

person is arrested, his presence in the court whenever required

cannot be ensured. These are the conclusions, which one may

reach based on facts.

x     x x     x       x

7.3. In pith and core, the police officer before arrest must put a

question to himself, why arrest? Is it really required? What purpose

it will serve? What object it will achieve? It is only after these

questions are addressed and one or the other conditions as

enumerated above is satisfied, the power of arrest needs to be

exercised. In fine, before arrest first the police officers should

have reason to believe on the basis of information and material

A

B

C

D

E

F

G

H

39

that the accused has committed the offence. Apart from this, the

police officer has to be satisfied further that the arrest is necessary

for one or the more purposes envisaged by sub-clauses (a) to (e)

of clause (1) of Section 41 CrPC.”

25. The learned Judges, thereafter, referred to Section 41-A CrPC

which has been inserted by Section 6 of the Code of Criminal Procedure

(Amendment) Act, 2008 (5 of 2009). The said provision is to the following

effect:-

“41-A. Notice of appearance before police officer.—(1) The

police officer shall, in all cases where the arrest of a person is not

required under the provisions of sub-section (1) of Section 41,

issue a notice directing the person against whom a reasonable

complaint has been made, or credible information has been

received, or a reasonable suspicion exists that he has committed

a cognizable offence, to appear before him or at such other place

as may be specified in the notice.

     (2) Where such a notice is issued to any person, it shall be the

duty of that person to comply with the terms of the notice.

     (3) Where such person complies and continues to comply with

the notice, he shall not be arrested in respect of the offence

referred to in the notice unless, for reasons to be recorded, the

police officer is of the opinion that he ought to be arrested.

    (4) Where such person, at any time, fails to comply with the

terms of the notice or is unwilling to identify himself, the police

officer may, subject to such orders as may have been passed by a

competent court in this behalf, arrest him for the offence mentioned

in the notice.”

Explaining the said provision, it has been ruled:-

“9. …The aforesaid provision makes it clear that in all cases where

the arrest of a person is not required under Section 41(1) CrPC,

the police officer is required to issue notice directing the accused

to appear before him at a specified place and time. Law obliges

such an accused to appear before the police officer and it further

mandates that if such an accused complies with the terms of notice

he shall not be arrested, unless for reasons to be recorded, the

police officer is of the opinion that the arrest is necessary. At this

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

40 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

stage also, the condition precedent for arrest as envisaged under

Section 41 CrPC has to be complied and shall be subject to the

same scrutiny by the Magistrate as aforesaid.”

The Court further went on to say that:-

“10. We are of the opinion that if the provisions of Section 41

CrPC which authorises the police officer to arrest an accused

without an order from a Magistrate and without a warrant are

scrupulously enforced, the wrong committed by the police officers

intentionally or unwittingly would be reversed and the number of

cases which come to the Court for grant of anticipatory bail will

substantially reduce. We would like to emphasise that the practice

of mechanically reproducing in the case diary all or most of the

reasons contained in Section 41 CrPC for effecting arrest be

discouraged and discontinued.”

 The directions issued in the said case are worthy to note:-

“11. Our endeavour in this judgment is to ensure that police

officers do not arrest the accused unnecessarily and Magistrate

do not authorise detention casually and mechanically. In order to

ensure what we have observed above, we give the following

directions:

11.1. All the State Governments to instruct its police officers not

to automatically arrest when a case under Section 498-A IPC is

registered but to satisfy themselves about the necessity for arrest

under the parameters laid down above flowing from Section 41

CrPC;

11.2. All police officers be provided with a check list containing

specified sub-clauses under Section 41(1)(b)(ii);

11.3. The police officer shall forward the check list duly filled and

furnish the reasons and materials which necessitated the arrest,

while forwarding/producing the accused before the Magistrate

for further detention;

11.4. The Magistrate while authorising detention of the accused

shall peruse the report furnished by the police officer in terms

aforesaid and only after recording its satisfaction, the Magistrate

will authorise detention;

A

B

C

D

E

F

G

H

41

11.5. The decision not to arrest an accused, be forwarded to the

Magistrate within two weeks from the date of the institution of

the case with a copy to the Magistrate which may be extended by

the Superintendent of Police of the district for the reasons to be

recorded in writing;

11.6. Notice of appearance in terms of Section 41-A CrPC be

served on the accused within two weeks from the date of institution

of the case, which may be extended by the Superintendent of

Police of the district for the reasons to be recorded in writing;

11.7. Failure to comply with the directions aforesaid shall apart

from rendering the police officers concerned liable for departmental

action, they shall also be liable to be punished for contempt of

court to be instituted before the High Court having territorial

jurisdiction.

11.8. Authorising detention without recording reasons as aforesaid

by the Judicial Magistrate concerned shall be liable for

departmental action by the appropriate High Court.”

26. The aforesaid decision, as is perceptible, is in accord with the

legislative provision. The directions issued by the Court are in the nature

of statutory reminder of a constitutional court to the authorities for proper

implementation and not to behave like emperors considering the notion

that they can do what they please.  In this context, we may refer with

profit to a passage from Joginder Kumar v. State of U.P and others

6

:-

“20. … No arrest can be made in a routine manner on a mere

allegation of commission of an offence made against a person. It

would be prudent for a police officer in the interest of protection

of the constitutional rights of a citizen and perhaps in his own

interest that no arrest should be made without a reasonable

satisfaction reached after some investigation as to the genuineness

and bona fides of a complaint and a reasonable belief both as to

the person’s complicity and even so as to the need to effect arrest.

Denying a person of his liberty is a serious matter. The

recommendations of the Police Commission merely reflect the

constitutional concomitants of the fundamental right to personal

liberty and freedom. A person is not liable to arrest merely on the

suspicion of complicity in an offence. There must be some

6 

(1994) 4 SCC 260

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

42 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

reasonable justification in the opinion of the officer effecting the

arrest that such arrest is necessary and justified. Except in heinous

offences, an arrest must be avoided if a police officer issues notice

to person to attend the Station House and not to leave the Station

without permission would do.”

27. Again, the Court in Joginder Kumar (supra), while voicing

its concern regarding complaints of human rights pre and after arrest,

observed thus:-

“9. A realistic approach should be made in this direction. The law

of arrest is one of balancing individual rights, liberties and privileges,

on the one hand, and individual duties, obligations and

responsibilities on the other; of weighing and balancing the rights,

liberties and privileges of the single individual and those of

individuals collectively; of simply deciding what is wanted and

where to put the weight and the emphasis; of deciding which

comes first—the criminal or society, the law violator or the law

abider….”

28. In D.K. Basu v. State of W.B.

7

, after referring to the authorities

in Joginder Kumar (supra), Nilabati Behera v. State of Orissa and

others

8

 and State of M.P. v. Shyamsunder Trivedi and others

9

, the

Court laid down certain guidelines and we think it appropriate to reproduce

the same:-

“(1) The police personnel carrying out the arrest and handling the

interrogation of the arrestee should bear accurate, visible and clear

identification and name tags with their designations. The particulars

of all such police personnel who handle interrogation of the arrestee

must be recorded in a register.

(2) That the police officer carrying out the arrest of the arrestee

shall prepare a memo of arrest at the time of arrest and such

memo shall be attested by at least one witness, who may either

be a member of the family of the arrestee or a respectable person

of the locality from where the arrest is made. It shall also be

countersigned by the arrestee and shall contain the time and date

of arrest.

7

 (1997) 1 SCC 416

8

 (1993) 2 SCC 746

9

 (1995) 4 SCC 262

A

B

C

D

E

F

G

H

43

(3) A person who has been arrested or detained and is being held

in custody in a police station or interrogation centre or other lock-

up, shall be entitled to have one friend or relative or other person

known to him or having interest in his welfare being informed, as

soon as practicable, that he has been arrested and is being detained

at the particular place, unless the attesting witness of the memo

of arrest is himself such a friend or a relative of the arrestee.

(4) The time, place of arrest and venue of custody of an arrestee

must be notified by the police where the next friend or relative of

the arrestee lives outside the district or town through the Legal

Aid Organisation in the District and the police station of the area

concerned telegraphically within a period of 8 to 12 hours after

the arrest.

(5) The person arrested must be made aware of this right to have

someone informed of his arrest or detention as soon as he is put

under arrest or is detained.

(6) An entry must be made in the diary at the place of detention

regarding the arrest of the person which shall also disclose the

name of the next friend of the person who has been informed of

the arrest and the names and particulars of the police officials in

whose custody the arrestee is.

(7) The arrestee should, where he so requests, be also examined

at the time of his arrest and major and minor injuries, if any, present

on his/her body, must be recorded at that time. The “Inspection

Memo” must be signed both by the arrestee and the police officer

effecting the arrest and its copy provided to the arrestee.

(8) The arrestee should be subjected to medical examination by a

trained doctor every 48 hours during his detention in custody by a

doctor on the panel of approved doctors appointed by Director,

Health Services of the State or Union Territory concerned.

Director, Health Services should prepare such a panel for all tehsils

and districts as well.

(9) Copies of all the documents including the memo of arrest,

referred to above, should be sent to the Illaqa Magistrate for his

record.

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

44 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

(10) The arrestee may be permitted to meet his lawyer during

interrogation, though not throughout the interrogation.

(11) A police control room should be provided at all district and

State headquarters, where information regarding the arrest and

the place of custody of the arrestee shall be communicated by the

officer causing the arrest, within 12 hours of effecting the arrest

and at the police control room it should be displayed on a

conspicuous notice board.”

29. In Lalita Kumari v. Government of Uttar Pradesh and

others

10

, the Constitution Bench, referring to various provisions of CrPC,

adverted to the issue of conducting a preliminary enquiry. Eventually,

the Court opined that the scope of preliminary enquiry is not to verify the

veracity or otherwise of the information received but only to ascertain

whether the information reveals any cognizable offence and, thereafter,

proceeded to state thus:-

“120.6. As to what type and in which cases preliminary inquiry is

to be conducted will depend on the facts and circumstances of

each case. The category of cases in which preliminary inquiry

may be made are as under:

(a) Matrimonial disputes/family disputes

(b) Commercial offences

(c) Medical negligence cases

(d) Corruption cases

    (e) Cases where there is abnormal delay/laches in initiating

criminal prosecution, for example, over 3 months’ delay in reporting

the matter without satisfactorily explaining the reasons for delay.

The aforesaid are only illustrations and not exhaustive of all

conditions which may warrant preliminary inquiry.”

30. From the aforesaid, it is quite vivid that the Constitution Bench

had suggested that preliminary enquiry may be held in matrimonial/family

disputes.

31. In Rajesh Sharma (supra), as is noticeable, the Court had

referred to authorities in Arnesh Kumar (supra) and Lalita Kumari

(supra) and observed that:-

10

(2014) 2 SCC 1

A

B

C

D

E

F

G

H

45

“16. Function of this Court is not to legislate but only to interpret

the law. No doubt in doing so laying down of norms is sometimes

unavoidable.

11

 Just and fair procedure being part of fundamental

right to life,

12

 interpretation is required to be placed on a penal

provision so that its working is not unjust, unfair or unreasonable.

The court has incidental power to quash even a

non-compoundable case of private nature, if continuing the

proceedings is found to be oppressive.

13

 While stifling a

legitimate prosecution is against public policy, if the proceedings

in an offence of private nature are found to be oppressive, power

of quashing is exercised.

17. We have considered the background of the issue and also

taken into account the 243rd Report of the Law Commission dated

30th August, 2012, 140th Report of the Rajya Sabha Committee

on Petitions (September, 2011) and earlier decisions of this Court.

We are conscious of the object for which the provision was brought

into the statute. At the same time, violation of human rights of

innocent cannot be brushed aside. Certain safeguards against

uncalled for arrest or insensitive investigation have been addressed

by this Court. Still, the problem continues to a great extent.

18. To remedy the situation, we are of the view that involvement

of civil society in the aid of administration of justice can be one of

the steps, apart from the investigating officers and the concerned

trial courts being sensitized. It is also necessary to facilitate

closure of proceedings where a genuine settlement has been

reached instead of parties being required to move High Court

only for that purpose.”

32. After so stating, the directions have been issued which we

have reproduced in paragraph 15 hereinabove.

33. On a perusal of the aforesaid paragraphs, we find that the

Court has taken recourse to fair procedure and workability of a provision

so that there will be no unfairness and unreasonableness in implementation

11

 Sahara India Real Estate Corporation Limited v. Securities and Exchange Board of

India : (2012) 10 SCC 603, Para 52; SCBA v. Union of India : (1998) 4 SCC 409, Para

47; Union of India v. Raghubir Singh (d) by Lrs. : (1989) 2 SCC 754, Para 7;  Dayaram

v. Sudhir Batham : (2012) 1 SCC 333

12

 State of Punjab v. Dalbir Singh : (2012) 3 SCC 346, Paras 46, 52 & 85

13

 Gian Singh v. State of Punjab : (2012) 10 SCC 303, Para 61

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

46 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

and for the said purpose, it has taken recourse to the path of interpretation.

The core issue is whether the Court in Rajesh Sharma (supra) could,

by the method of interpretation, have issued such directions. On a perusal

of the directions, we find that the Court has directed constitution of the

Family Welfare Committees by the District Legal Services Authorities

and prescribed the duties of the Committees. The prescription of duties

of the Committees and further action therefor, as we find, are beyond

the Code and the same does not really flow from any provision of the

Code.  There can be no denial that there has to be just, fair and reasonable

working of a provision. The legislature in its wisdom has made the offence

under Section 498-A IPC cognizable and non-bailable. The fault lies

with the investigating agency which sometimes jumps into action without

application of mind. The directions issued in Arnesh Kumar (supra) are

in consonance with the provisions contained in Section 41 CrPC and

Section 41-A CrPC. Similarly, the guidelines stated in Joginder Kumar

(supra) and  D.K. Basu (supra) are within the framework of the Code

and the power of superintendence of the authorities in the hierarchical

system of the investigating agency. The purpose has been to see that the

investigating agency does not abuse the power and arrest people at its

whim and fancy.

34. In  Rajesh Sharma (supra), there is introduction of a third

agency which has nothing to do with the Code and that apart, the

Committees have been empowered to suggest a report failing which no

arrest can be made. The directions to settle a case after it is registered

is not a correct expression of law.  A criminal proceeding which is not

compundable can be quashed by the High Court under Section 482 CrPC.

When settlement takes place, then both the parties can file a petition

under Section 482 CrPC and the High Court, considering the bonafide

of the petition, may quash the same. The power rests with the High

Court. In this regard, we may reproduce a passage from a three-Judge

Bench in Gian Singh (supra). In the said case, it has been held that:-

“61. … Inherent power is of wide plenitude with no statutory

limitation but it has to be exercised in accord with the guideline

engrafted in such power viz.: (i) to secure the ends of justice, or

(ii) to prevent abuse of the process of any court. In what cases

power to quash the criminal proceeding or complaint or FIR may

be exercised where the offender and the victim have settled their

A

B

C

D

E

F

G

H

47

dispute would depend on the facts and circumstances of each

case and no category can be prescribed. However, before exercise

of such power, the High Court must have due regard to the nature

and gravity of the crime. Heinous and serious offences of mental

depravity or offences like murder, rape, dacoity, etc. cannot be

fittingly quashed even though the victim or victim’s family and the

offender have settled the dispute. Such offences are not private

in nature and have a serious impact on society. Similarly, any

compromise between the victim and the offender in relation to

the offences under special statutes like the Prevention of Corruption

Act or the offences committed by public servants while working

in that capacity, etc.; cannot provide for any basis for quashing

criminal proceedings involving such offences. But the criminal

cases having overwhelmingly and predominatingly civil flavour

stand on a different footing for the purposes of quashing, particularly

the offences arising from commercial, financial, mercantile, civil,

partnership or such like transactions or the offences arising out of

matrimony relating to dowry, etc. or the family disputes where

the wrong is basically private or personal in nature and the parties

have resolved their entire dispute. In this category of cases, the

High Court may quash the criminal proceedings if in its view,

because of the compromise between the offender and the victim,

the possibility of conviction is remote and bleak and continuation

of the criminal case would put the accused to great oppression

and prejudice and extreme injustice would be caused to him by

not quashing the criminal case despite full and complete settlement

and compromise with the victim.”

35. Though Rajesh Sharma (supra) takes note of Gian Singh

(supra), yet it seems to have it applied in a different manner.  The seminal

issue is whether these directions could have been issued by the process

of interpretation. This Court, in furtherance of a fundamental right, has

issued directions in the absence of law in certain cases, namely, Lakshmi

Kant Pandey v. Union of India

14

, Vishaka and others v. State of

Rajasthan and others

15

and Common Cause (A Registered Society)

v. Union of India and another

16

 and some others. In the obtaining

14

 (1984) 2 SCC 244

15

 (1997) 6 SCC 241

16

 (2018)  5 SCC 1

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

48 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

factual matrix, there are statutory provisions and judgments in the field

and, therefore, the directions pertaining to constitution of a Committee

and conferment of power on the said Committee is erroneous. However,

the directions pertaining to Red Corner Notice,  clubbing of cases and

postulating that recovery of disputed dowry items may not by itself be a

ground for denial of bail would stand on a different footing. They are

protective in nature and do not sound a discordant note with the Code.

When an application for bail is entertained, proper conditions have to be

imposed but recovery of disputed dowry items may not by itself be a

ground while rejecting an application for grant of bail under Section

498-A IPC. That cannot be considered at that stage.  Therefore, we do

not find anything erroneous in direction Nos. 19(iv) and (v). So far as

direction No. 19(vi) and 19(vii) are concerned, an application has to be

filed either under Section 205 CrPC or Section 317 CrPC depending

upon the stage at which the exemption is sought.

36. We have earlier stated that some of the directions issued in

Rajesh Sharma (supra) have the potential to enter into the legislative

field. A three-Judge Bench in Suresh Seth v. Commissioner, Indore

Municipal Corporation and others

17

ruled thus:-

“5. … In our opinion, this is a matter of policy for the elected

representatives of people to decide and no direction in this regard

can be issued by the Court. That apart this Court cannot issue

any direction to the legislature to make any particular kind of

enactment. Under our constitutional scheme Parliament and

Legislative Assemblies exercise sovereign power to enact laws

and no outside power or authority can issue a direction to enact a

particular piece of legislation. In Supreme Court Employees’

Welfare Assn. v. Union of India

18

 (SCC para 51) it has been

held that no court can direct a legislature to enact a particular

law. Similarly, when an executive authority exercises a legislative

power by way of a subordinate legislation pursuant to the delegated

authority of a legislature, such executive authority cannot be asked

to enact a law which it has been empowered to do under the

delegated legislative authority. …”

17

 (2005) 13 SCC 287

18

 (1989) 4 SCC 187

A

B

C

D

E

F

G

H

49

37. Another three-Judge Bench in Census Commissioner and

others v. R. Krishnamurthy

19

, after referring to N.D. Jayal and

another v. Union of India and others

20

, Rustom Cavasjee Cooper v.

Union of India

21

, Premium Granites and another v. State of T.N.

and others

22

, M.P. Oil Extraction and another v. State of M.P. and

others

23

, State of Madhya Pradesh v. Narmada Bachao Andolan

and another

24

 and State of Punjab and others v. Ram Lubhaya Bagga

and others

25

,  opined:-

“33. From the aforesaid pronouncement of law, it is clear as noon

day that it is not within the domain of the courts to embark upon

an enquiry as to whether a particular public policy is wise and

acceptable or whether a better policy could be evolved. The court

can only interfere if the policy framed is absolutely capricious or

not informed by reasons or totally arbitrary and founded ipse dixit

offending the basic requirement of Article 14 of the Constitution.

In certain matters, as often said, there can be opinions and opinions

but the court is not expected to sit as an appellate authority on an

opinion.”

38. In the aforesaid analysis, while declaring the directions

pertaining to Family Welfare Committee and its constitution by the District

Legal Services Authority and the power conferred on the Committee is

impermissible. Therefore, we think it appropriate to direct that the

investigating officers be careful and be guided by the principles stated in

Joginder Kumar (supra), D.K. Basu (supra),  Lalita Kumari (supra)

and Arnesh Kumar (supra). It will also be appropriate to direct the

Director General of Police of each State to ensure that investigating

officers who are in charge of investigation of cases of offences under

Section 498-A IPC should be imparted rigorous training with regard to

the principles stated by this Court relating to arrest.

39. In view of the aforesaid premises, the direction contained in

paragraph 19(i) as a whole is not in accord with the statutory framework

and the direction issued in paragraph 19(ii) shall be read in conjunction

with the direction given hereinabove.

19

 (2015) 2 SCC 796

20

 (2004) 9 SCC 362

21

 (1970) 1 SCC 248

22

 (1994) 2 SCC 691

23

 (1997) 7 SCC 592

24

 (2011) 7 SCC 639

25

 (1998) 4 SCC 117

SOCIAL ACTION FORUM FOR MANA V ADHIKAR v. UOI

MINISTRY OF LAW AND JUSTICE [DIPAK MISRA, CJI]

A

B

C

D

E

F

G

H

50 SUPREME COURT REPORTS [2018] 12 S.C.R.

40.  Direction No. 19(iii) is modified to the extent that if a settlement

is arrived at, the parties can approach the High Court under Section 482

of the Code of Criminal Procedure and the High Court, keeping in view

the law laid down in Gian Singh (supra), shall dispose of the same.

41. As far as direction Nos. 19(iv), 19(v) and 19(vi) and 19(vii)

are concerned, they shall be governed by what we have stated in

paragraph 35.

42. With the aforesaid modifications in the directions issued in

Rajesh Sharma (supra), the writ petitions and criminal appeal stand

disposed of.  There shall be no order as to costs.

Ankit Gyan           Matters disposed of.